DGa1 – Prise en compte du risque dans les outils d’urbanisme

Mise à jour : 2 septembre 2021

Michel Bacou, Chargé d’études risques naturels – Cerema
Paul Guero, Chargé d’études en prévention des risques – Cerema

Sommaire :     

 

La prise en compte des risques dans l’aménagement du territoire est un des piliers de la politique nationale de prévention des risques. Elle permet d’orienter les réflexions en termes de fonctionnement des territoires, d’extension et d’évolution des zones urbaines existantes (densification, renouvellement urbain) et d’encadrer les projets de constructions de telle sorte que les nouveaux aménagements puissent être résilient vis-à-vis du risque.

Le Plan de Prévention des Risques (PPR), qui constitue une servitude d’utilité publique annexée au Plan Local d’Urbanisme (PLU), est un outil dédié à cet objectif qui peut être mis en œuvre par l’État, en association avec les collectivités concernées (cf fiche DGa3). Un grand nombre de territoires ne sont toutefois pas couverts par des PPR et tous ne le seront pas : il est donc important d’avoir à l’esprit que les collectivités territoriales sont, quoi qu’il en soit, tenues, au titre de l’article L101-2 du code de l’urbanisme (cf chapitre 2) de prendre en compte les risques dans leurs différentes décisions d’aménagement, qu’il s’agisse de l’élaboration de leurs documents de planification (SCOT et PLU(i)) ou lors de l’instruction des demandes d’autorisation au titre du droit du sol.

La présente fiche décrit la façon dont certains outils d’urbanisme peuvent intégrer cette prise en compte des risques.

 

1 – Quelle connaissance prendre en compte ?

Quel que soit l’outil mise en œuvre, l’objectif de prise en compte du risque dans l’aménagement implique une nécessaire connaissance des aléas auxquels le territoire est exposé. Celle-ci peut être de nature variée : données décrivant des phénomènes passés, modélisation, dires d’expert, etc. Ces études peuvent avoir été portées par les services de l’État ou d’autres organismes compétents en la matière ; elles peuvent également avoir été réalisées directement par les collectivités compétentes en termes d’urbanisme et d’aménagement.

1.1  Le Porter-à-connaissance (PAC) et le dossier de Transmission d’Informations au Maire (TIM)

Le Porter à Connaissance (PAC) constitue l’acte par lequel le Préfet porte à la connaissance des collectivités locales engageant l’élaboration ou la révision d’un document d’urbanisme (SCOT ou PLU(i)) les informations nécessaires à l’exercice de cette compétence. L’article R.132-1 du code de l’urbanisme précise que le Préfet doit, à ce titre, transmettre « notamment les études en matière de prévention des risques […] dont il dispose ». Ces études peuvent avoir été pilotées par des services de l’État, mais également pas d’autres collectivités locales ou organismes techniques.

Le PAC, qui est déclenché par le lancement d’une démarche d’élaboration ou de révision de SCOT ou de PLU, n’est toutefois pas l’unique acte par le biais duquel le Préfet doit transmettre une synthèse de sa connaissance des risques aux collectivités. Selon l’article R.125-11 du code de l’environnement, au titre de l’information et la participation des citoyens, il doit également transmettre à chaque commune les informations figurant dans les PPR les concernant, les cartographies existantes des zones exposées ainsi que la liste des arrêtés portant constatation de l’état de catastrophe naturelle : c’est la Transmission d’Informations au Maire (TIM).

Dès lors qu’elles ont réceptionné ces informations, les communes sont tenues de les prendre en compte dans leurs décisions d’aménagement, y compris lors de l’instruction des demandes de permis de construire ou d’aménager. Ces informations sont, par ailleurs, également nécessaires à l’élaboration des documents d’information préventive (cf fiche DGi1).

 

1.2  Les études conduites par les collectivités

Les collectivités territoriales, qu’il s’agisse des communes ou de leurs groupements, sont parfois amenées à mandater des bureaux d’études en vue de caractériser les aléas auxquels sont soumis leur territoire. Elles bâtissent au fil du temps, et à la faveur des projets qu’elles portent, une connaissance fine des phénomènes pouvant les impacter. Elles doivent prendre en compte cette connaissance lors de l’élaboration de leurs documents d’urbanisme ou, plus ponctuellement, lors de l’instruction des demandes d’autorisation au titre du droit des sols.

Il arrive également qu’elles identifient des secteurs comme potentiellement exposés aux risques sans toutefois disposer de connaissances précises qui permettraient de caractériser finement les aléas. Lorsque ces secteurs sont concernés par des réflexions d’aménagement (extension de l’urbanisation, projets de densification ou de renouvellement), il est alors nécessaire qu’elles portent des études d’aléas détaillées préalablement à l’élaboration des documents d’urbanisme.

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2 – Les documents d’urbanisme

L’article L.101-2 du code de l’urbanisme stipule que « Dans le respect des objectifs du développement durable, l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre notamment les objectifs  […] de prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature ». Les documents de planification que sont les SCOT et les PLU(i) doivent par conséquent respecter cet objectif.

 

2.1  Le Schéma de Cohérence Territoriale (SCOT)

Le schéma de cohérence territoriale (SCOT) est un document d’urbanisme qui, à l’échelle d’un bassin de vie (périmètre intercommunal ou au-delà), détermine l’organisation spatiale et les grandes orientations de développement d’un territoire. À ce titre, il doit reposer sur l’analyse globale de la connaissance des risques, afin que les orientations qu’il définit soient compatibles avec les principes de prévention.

Au-delà des éléments qui cadrent le développement futur du territoire, le SCOT peut également définir une stratégie de réduction de la vulnérabilité, afin de réduire les conséquences négatives des risques : cet objectif est particulièrement intéressant lorsque le territoire du SCOT ne dispose pas d’un Programme d’Action de Prévention des Inondations (PAPI).

Cette prise en compte des risques doit se faire via les différentes pièces du SCOT :

• Dans le rapport de présentation, qui comprend l’état initial de l’environnement et l’évaluation environnementale. Ce diagnostic du territoire doit comprendre un volet relatif aux risques, basé sur le contenu du PAC, ou sur des études complémentaires portées par la collectivité dans le cadre de l’élaboration du SCOT. Il doit permettre à minima de préciser la nature des risques, leur localisation et la description des conséquences attendues.
• Dans le projet d’aménagement et de développement durables (PADD), qui constitue l’expression politique du projet de territoire. Le risque peut y être présenté comme un parti pris de l’aménagement durable du territoire.
• Dans le document d’orientation et d’objectifs (DOO), qui est la partie opposable du SCOT qui impose un rapport de compatibilité [1] aux PLU(i) du territoire. Il doit permettre de définir des objectifs précis de prévention des risques.

Il est important de noter que le SCOT est un document « intégrateur » dans le sens où il est chargé de traduire à son échelle les objectifs des documents de rang supérieurs : il devient ainsi un document pivot auquel les PLU(i) doivent se référer juridiquement. Cela a toute son importance du point de vue de la prévention du risque dans la mesure où le SCOT doit notamment être compatible avec certains des objectifs, orientations et dispositions (article L131-1 du cade de l’urbanisme) des :

• Schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET)
• Chartes des parcs naturels régionaux et des parcs nationaux
• Plans de Gestion des Risques d’Inondation (PGRI) ;
• Schéma Directeur d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SDAGE) réalisés à l’échelle des grands bassins versant ;
• Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), élaborés à l’échelle de certains bassins versants.

Si le SCOT doit à minima reprendre les grands objectifs de ces documents de rang supérieur, il peut également aller bien au-delà en innovant et en définissant des objectifs plus ambitieux de prévention.

http://outil2amenagement.cerema.fr/le-schema-de-coherence-territoriale-scot-r402.html

 

CEPRI, La prise en compte du risque d’inondation dans les Schémas de Cohérence Territoriale, 2013 : https://www.cepri.net/tl_files/pdf/reglementation_digues/GUIDE%20SCOT.pdf

 

[1] Le rapport de compatibilité exige qu’il n’y ait pas de contradiction majeure vis-à-vis des objectifs généraux définis par le document supérieur.

 

2.2  Le Plan Local d’Urbanisme (PLU)

Qu’il soit communal (PLU) ou intercommunal (PLUi), ce document de planification vise à déterminer les conditions d’aménagement et d’utilisation des sols : il constitue à ce titre une véritable boite à outils pour orienter l’aménagement du territoire. Il est particulièrement adapté à la prise en compte du risque inondation :

• à l’échelle globale, quand il s’agit de définir les zones d’extension de l’urbanisation : il permet en effet d’orienter l’urbanisation nouvelle en dehors des zones soumises au risque, ou encore de planifier la répartition des constructions et activités en fonction de leur niveau de vulnérabilité ;
• à l’échelle plus précise du projet d’aménagement, qu’il s’agisse d’opérations urbaines à l’échelle de quartiers, d’îlots ou uniquement d’un bâtiment, en édictant des règles qui permettent d’assurer la sécurité des biens et des personnes.

La prise en compte du risque peut se matérialiser dans les différentes pièces du PLU :

• Dans le rapport de présentation (non opposable), qui peut faire un état des lieux de la connaissance des risques et de leurs conséquences sur le territoire, ce en vue de justifier les choix retenus pour établir le PADD, les OAP et le règlement (cf ci-dessous) ;
• Dans le projet d’aménagement et de développement durable (PADD) (non opposable), qui peut notamment permettre de détailler la stratégie choisie en termes de prévention des risques ;
• Dans les orientations d’aménagement et de programmation (OAP) (opposables) qui définissent des grands principes d’aménagement à l’échelle d’un secteur identifié (OAP sectorielle) ou au sujet d’une thématique en particulier (OAP thématique) :
  • L’OAP sectorielle peut par exemple permettre de positionner des futurs aménagements en fonction de la connaissance des aléas (préservation d’un axe d’écoulement pour l’inondation par exemple) ;
  • L’OAP thématique qui peut traiter spécifiquement de la prévention du risque, en définissant des objectifs à atteindre et en proposant des principes de prévention, de protection et de sauvegarde.

Le contenu des OAP impose un rapport de compatibilité aux autorisations d’urbanisme, et peut donc efficacement œuvrer pour la prise en compte du risque dès lors que le sujet y est explicitement abordé.

• Dans le règlement (opposable), constitué de pièces écrites et graphiques, qui précise les règles d’occupation du sol. Il peut à ce titre contenir des règles particulières (interdiction ou prescriptions spéciales) applicables aux secteurs soumis aux risques, eux même identifiés sur les pièces graphiques (articles R.151-31 et 151-34 du code de l’urbanisme).

On notera toutefois que contrairement à un PPR, le règlement du PLU, qui relève du code de l’urbanisme, ne peut pas imposer des prescriptions qui relèvent du droit de la construction et de l’habitation (réglementation de l’aménagement intérieur, de l’utilisation de certains matériaux spécifiques, etc.). Le règlement peut toutefois aborder ces sujets sous forme de simples recommandations, qui n’ont donc pas de caractère contraignant.

• Dans les annexes (non opposables), qui peuvent par exemple contenir des cartographies informatives sur les aléas, les PPR, ou encore des études de connaissance des phénomènes.

Comme évoqué plus haut, le PLU(i) doit être compatible avec les orientations du SCOT intégrateur. Il est toutefois important de noter que certains documents de rang supérieur peuvent également directement imposer un rapport de comptabilité aux PLU(i): c’est par exemple le cas de certaines dispositions des Schémas d’Aménagement et de Gestion des Eaux (SAGE), élaborés à l’échelle des bassins versants, et qui peuvent exprimer des objectifs clairs en termes de prévention des risques d’inondation.

http://outil2amenagement.cerema.fr/le-plan-local-d-urbanisme-plu-plui-r37.html

 

CEPRI, La prise en compte du risque d’inondation dans les Plans locaux d’urbanisme (PLU) communaux et intercommunaux, 2019 : https://www.cepri.net/tl_files/Guides%20CEPRI/18-12-51_Guide_PLU_BD.pdf

 

Un exemple d’OAP thématique traitant spécifiquement du risque : l’OAP « Risques et Résilience » du PLUi de Grenoble Alpes Métropole.

2.3     Les autres documents et règlements d’urbanisme

Les documents et règlements suivants, même s’ils sont par nature moins détaillés que les PLU(i), et par conséquent moins adaptés à une prise en compte précise de la connaissance des risques, permettent toutefois d’intégrer des mesures de prévention du risque :

• La carte communale : Il s’agit d’un document de planification simple, adapté en particulier aux petites communes qui n’auraient pas pu mettre en œuvre un PLU. Elle se contente de délimiter les secteurs constructibles sur lesquels il sera possible de délivrer des autorisations de construire : ces secteurs ne doivent donc pas comporter des zones dans lesquels l’implantation de nouvelles constructions iraient à l’encontre des principes de prévention du risque.
• Le plan de sauvegarde et de mise en valeur (PSMV) : Élaboré conjointement par le Préfet et la collectivité compétente en termes de PLU(i), ce document de planification assure la sauvegarde et la mise en valeur des sites patrimoniaux remarquables (et, avant eux, des secteurs sauvegardés). Il tient donc lieu, sur un secteur particulier, de PLU, et comporte à ce titre un règlement et d’éventuelles OAP. Si le site objet du PSMV est soumis à un risque, ce dernier doit être pris en compte.
• Le règlement national d’urbanisme (RNU) : Il s’applique aux communes non dotées de document d’urbanisme, et repose sur le principe général d’inconstructibilité des terrains situés hors des parties urbanisées. Le RNU qui est codifié dans les articles R.111-1 à 53 du code de l’urbanisme, comprend donc l’article R.111-2 qui peut être utilisé dans un objectif de prévention des risques dès lors que ceux-ci pourraient porter atteinte à la sécurité publique (cf paragraphe 4.2 ci-dessous).

 

http://outil2amenagement.cerema.fr/la-carte-communale-cc-r13.html

 

http://outil2amenagement.cerema.fr/les-plans-de-sauvegarde-et-de-mise-en-valeur-psmv-r1001.html

 

http://outil2amenagement.cerema.fr/le-reglement-national-d-urbanisme-rnu-r321.html

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3 – Le projet d’intérêt général (PIG)

Le PIG permet à l’État de garantir la réalisation de projets présentant un caractère d’utilité publique et relevant d’intérêts dépassant le cadre communal voire intercommunal : il lui permet d’imposer l’adaptation des documents d’urbanisme nécessaire à la mise en œuvre de ces projets. L’État peut notamment qualifier de PIG tout projet de protection présentant un caractère d’utilité publique et étant destiné à la prévention des risques (article L.102-1 du code de l’urbanisme).

Si cet outil a été initialement pensé plutôt pour la réalisation de projets de construction, il peut également être utilisé pour imposer la prise en compte d’un risque dans un document d’urbanisme, en imposant par exemple l’intégration d’une cartographie de l’aléa ou encore des règles de préventions, qui sont considérée comme des dispositions de protection (diminution de densité, règles de recul, de réduction de hauteur, etc.).

http://outil2amenagement.cerema.fr/le-projet-d-interet-general-pig-r557.html

 

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4 – L’application du droit des sols

4.1  Les autorisations d’occupation des sols

Les autorisations d’occupation des sols sont des formalités préalables à la réalisation des travaux de construction nouvelle, des travaux sur construction existante, des changements de destination et des travaux d’aménagement (division de terrains, lotissements, aires de stationnement, installations de caravanes, etc.). Elles doivent être conformes aux règles prescrites par les PLU(i), cartes communales et en l’absence de ces documents, au RNU. Elles doivent également être conformes aux prescriptions définies par l’éventuel PPR, et ce, y compris si la servitude d’utilité publique qu’il constitue n’a pas encore été annexée au PLU(i).

Les principales procédures sont les suivantes :

• permis de construire ;
• permis d’aménager ;
• permis de démolir ;
• déclaration préalable ;

http://outil2amenagement.cerema.fr/les-autorisations-d-urbanisme-r118.html

 

4.2  Article R.111-2 du code de l’Urbanisme

Dans le cadre de l’instruction de ces autorisations au regard des risques, l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme est un des éléments clés de la prévention. Il dispose en effet que « le projet peut être refusé ou n’être accepté que sous réserve de l’observation de prescriptions spéciales s’il est de nature à porter atteinte à la salubrité ou à la sécurité publique du fait de sa situation, de ses caractéristiques, de son importance ou de son implantation à proximité d’autres installations ». Il a l’intérêt de pouvoir être appliqué immédiatement et dans tous les cas de figure, y compris en l’absence de document opposable qui traite spécifiquement du risque (PPR ou PLU).

C’est la notion de « sécurité publique » qui permet de faire usage du R.111-2 pour assurer l’objectif de prévention des risques : la jurisprudence acte en effet le fait que cette notion peut être mobilisée dès lors que  la construction projetée est exposée à un risque ou qu’elle aggrave le risque auquel sont exposés des secteurs voisins. Son utilisation doit être précisément étayée par l’exposé des données permettant de décrire les risques auxquels est soumise la parcelle support du projet : il peut s’agir d’études techniques basées sur des modélisations, de données historiques montrant que le terrain a déjà été exposé par le passé, ou encore de « dires d’expert ».

Si l’intérêt premier de cet article est de pouvoir être appliqué sur des secteurs non couverts par un document opposable, il est également possible d’en faire usage sur des secteurs couverts par un PPR ou par un PLU traitant du risque. Il est en effet possible d’appliquer le R.111-2 pour aller au-delà des prescriptions de ces documents : cela peut par exemple être nécessaire si un risque n’est pas pris en compte dans le PPR opposable, ou encore si les prescriptions du PPR afférentes à ce risque apparaissaient insuffisantes ou inadaptées. C’est notamment le cas lorsqu’un évènement naturel dépasse l’évènement de référence choisi pour élaborer le document

Enfin, il est important de noter que l’autorité administrative ne peut refuser la demande d’autorisation du droit des sols que s’il est impossible d’assortir sa délivrance de prescriptions spéciales de nature à prévenir le risque.

DGALN/DGPR, Note relative à l’application de l’article R.111.2 du code de l’urbanisme dans les zones soumises au risque inondation, 2013

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