DGi3 – Consultation et concertation

 Mise à jour : octobre 2022

Nicolas DOUSSIN, Docteur en Géographie, responsable d’agence chez Sepia Conseils et
maître de conférences associé chez Université Lumière Lyon 2

 

Sommaire :     

 

1 – Définitions et objectifs

Dans le contexte global de la convention d’Aarhus (1) ainsi que des directives européennes, le principe de la participation du public à la prise de décision a été incorporé dans la démarche des politiques publiques. Par la suite et plus précisément dans le domaine de la prévention des risques, les évolutions législatives en France, notamment avec la loi du 30 juillet 2003, ont renforcé l’information, la participation du public et la concertation institutionnelle. Par ailleurs, la Charte de l’environnement a été intégrée au bloc de constitutionnalité par la loi constitutionnelle n°2005-206 du 1^er mars 2005 ; ses principes ont conduit notamment à renforcer la législation sur l’évaluation environnementale et la participation du public en matière environnementale.

Dans le contexte d’une politique de prévention fortement contrôlée par l’Etat, l’association des collectivités territoriales semblait indispensable tant pour des raisons d’efficacité que de répartition des responsabilités. De plus, l’implication du citoyen répond à une demande forte, d’autant plus ressentie comme légitime qu’elle touche à la sécurité de tous. Le cadre européen a renforcé les attentes législatives et réglementaires en matière de consultation et concertation sur la gestion de l’eau et de certains risques comme le risque inondation (renforcement par les PAPI et le cahier des charges PAPI III).

En France, la mise en œuvre de la démocratie participative reste relativement récente et il est utile de clarifier les définitions (cf. encadré).

 

La concertation est une attitude globale de demande d’avis sur un projet, par la consultation de personnes intéressées par une décision avant qu’elle ne soit prise. L’autorité, qui veut prendre une décision, la présente aux personnes concernées et engage un dialogue avec eux. L’autorité reste libre de sa décision. La concertation peut être engagée très en amont de la décision dès les études préalables. (Source : site de la Commission national du débat public [www.debatpublic.fr]). Si l’autorité reste libre de sa décision, elle doit toutefois justifier la motivation de sa décision. La consultation est un processus par lequel les décideurs demandent l’avis de la population afin de connaitre leur opinion, leurs attentes et leurs besoins, à n’importe quel stade de l’avancement d’un projet : Celle-ci n’a cependant aucune certitude que ses remarques ou contributions soient prises en compte dans la décision finale. (Source : site de la Commission national du débat public [www.debatpublic.fr]). L’association : Notion réglementaire issue du code de l’urbanisme, l’association désigne explicitement tout mode de travail collaboratif permettant à plusieurs acteurs de co-concevoir un projet ou une vision commune autour d’un sujet prédéfini. L’association s’effectue de manière nécessairement contradictoire, participative avec une implication forte et continue de l’ensemble des participants (source : INERIS, 2010). La gouvernance : l’ensemble des conditions dans lesquelles les plans d’actions sont réalisés, intégrant à la fois la légitimité du fonctionnement politique, les rapports avec l’administration et les relations entre l’institution et le reste de la société. La gouvernance est un mode d’élaboration et de mise en œuvre de l’action publique qui se fonde sur : la prise en compte de la pluralité des acteurs et un processus collectif de négociation et de légitimation  (Source : Guide de la concertation, cœur du développement durale, Editions du CERTU, 2006).

 

La loi n°2010-788 du 12 juillet 2010, portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle 2 », a complété et rénové le cadre lié à l’information, la consultation et la concertation portant sur les dossiers ayant une incidence en matière d’environnement et d’aménagement du territoire. Depuis cette date, la consultation du public en matière de prévention des risques, environnement et aménagement a été renforcée via la loi n° 2018-148 du 2 mars 2018 ratifiant les ordonnances n° 2016-1058 du 3 août 2016 relative à la modification des règles applicables à l’évaluation environnementale des projets, plans et programmes et n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

A citer également, L’ordonnance du 21 avril 2016 relative à la consultation locale sur les projets susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement et le décret d’application du 25 avril 2017 relatif aux procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement.

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2 – La consultation et la concertation en matière d’aménagement du territoire

2.1  Le cadre général

Le Code de l’Environnement, en son article L.110-1-II, énumère les principes généraux qui doivent inspirer les lois concourant à l’objectif de développement durable, parmi lesquels deux principes essentiels :

• « 4°Le principe selon lequel toute personne a le droit d’accéder aux informations relatives à l’environnement détenues par les autorités publiques ;
• 5° Le principe de participation en vertu duquel toute personne est informée des projets de décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement dans des conditions lui permettant de formuler ses observations, qui sont prises en considération par l’autorité compétente » ;

Le Titre II du Livre Ier (Partie législative) de ce Code fonde le cadre législatif destiné à assurer l’information et la participation des citoyens au travers de 8 chapitres, les modalités d’application étant définies dans la Partie réglementaire :

• Chapitre préliminaire qui définit les principes et dispositions générales de la participation du public à l’élaboration des décisions publiques ayant une incidence sur l’environnement, en particulier les objectifs de ceux-ci dont en premier lieu l’amélioration de la qualité de la décision publique,
• Chapitre Ier : Participation du public à l’élaboration des plans, programmes et projets ayant une incidence sur l’environnement (Articles L121-1-A à L121-24) avec en particulier :

• • La concertation préalable à la mise en œuvre de projets, plans ou programmes par le maitre d’ouvrage, à la demande de l’autorité compétente, ou décidée par le représentant de l’État selon une typologie définit par le code de l’environnement le débat public et sa concertation préalable, organisé sous le contrôle de la Commission nationale du débat public, visant la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national de l’Etat, des collectivités territoriales, des établissements publics et des personnes privées, relevant de catégories de projets mentionnés à l’article L. 121-8 dont la liste est fixée par décret en Conseil d’Etat, dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire ; idem pour les plans ou programmes de niveau national mentionnés au IV de l’article L. 121-8 ;

• Chapitre II : Evaluation environnementale, avec, à l’issue de celle-ci, consultation du public (par enquête publique ou, à défaut, par mise à disposition du dossier, incluant l’avis de l’autorité environnementale sur la qualité de l’étude d’impact ou de l’évaluation présentée et sur la prise en compte de l’environnement) pour :

• • les projets de travaux, d’ouvrages et d’aménagements susceptibles d’avoir des incidences notables sur l’environnement ou la santé humaine (étude d’impact) ;
  • les plans et documents ayant une incidence notable sur l’environnement (évaluation).

• Chapitre III : Participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement comprenant :

• • les enquêtes publiques relatives aux projets, plans et programmes ayant une incidence sur l’environnement celles-ci ayant pour « objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers lors de l’élaboration des décisions susceptibles d’affecter l’environnement mentionnées à l’article L. 123-2. Les observations et propositions recueillies au cours de l’enquête sont prises en considération par le maître d’ouvrage et par l’autorité compétente pour prendre la décision ».
  • la participation du public pour les plans, programmes et projets non soumis à enquête publique (art. L123-19) Elle s’effectue par voie électronique et est applicable :
    • 1° Aux projets qui font l’objet d’une évaluation environnementale et qui sont exemptés d’enquête publique en application du 1° du I de l’article L. 123-2 ;
    • 2° Aux plans et programmes qui font l’objet d’une évaluation environnementale en application des articles L. 122-4 à L. 122-11 ou des articles L. 104-1 à L. 104-3 du code de l’urbanisme et pour lesquels une enquête publique n’est pas requise en application des dispositions particulières qui les régissent
    • Par exception à l’alinéa précédent, les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux, les plans de gestion des risques inondations et les plans d’action pour le milieu marin sont soumis à des dispositions spécifiques de participation du public.

• Chapitre IV : Droit d’accès à l’information relative à l’environnement, dont les fondements avaient été posés par la loi du 22 juillet 1987 (relative à l’organisation de la sécurité civile, à la protection de la forêt contre l’incendie et à la prévention des risques majeurs) instaurant notamment le droit des citoyens à une information sur les risques majeurs auxquels ils sont soumis.
• Chapitre V : Autres modes d’information, en distinguant le cas des activités nucléaires de celui des autres activités (dont les phénomènes naturels évolutifs ou dangereux, la dissémination d’OGM, les risques naturels comme technologiques  et les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE) relevant du régime de l’autorisation).
• Chapitre VI : Déclaration de projet, par laquelle, après enquête publique, l’autorité de l’Etat ou l’organe délibérant de la collectivité territoriale ou de l’établissement public responsable du projet se prononce sur l’intérêt général de l’opération projetée.
• Chapitre VII : De l’infrastructure d’information géographique, dont le géoportail constitue un des éléments.

Le champ de l’information, de la consultation et de la concertation est donc particulièrement vaste et pratiquement tous les plans et projets de prévention se trouvent concernés à un titre ou à un autre par ces dispositions.

Toutefois, ne seront illustrés ci-après et que succinctement les thèmes relatifs, à travers l’enquête publique, à la consultation et sa prise en compte ainsi qu’à travers les plans de prévention des risques (PPR), à l’organisation de la concertation. La place de la concertation dans les Programmes d’Action et de Prévention (PAPI) est également abordée.

 

2.2  L’enquête publique

Lorsque les collectivités réalisent des aménagements, des ouvrages ou des travaux, qui, en raison de leur nature, sont susceptibles de porter atteinte à l’environnement, ces opérations sont soumises à enquête publique. Cette enquête a pour objet d’assurer l’information et la participation du public ainsi que la prise en compte des intérêts des tiers, et de recueillir l’avis du public sur ces opérations afin de permettre à la personne publique, dans le cas d’espèce la commune, de disposer des éléments nécessaires à son information. Les dispositions applicables à ces enquêtes ont été codifiées aux articles L. 123-1 à L. 123-19 et R. 123-1 à R. 123-46 du code de l’environnement.

C’est le mode de consultation, voire de concertation, administrative le plus connu ; d’une pratique très ancienne, l’enquête « de commodo et incommodo » a concerné au fil du temps un nombre croissant de dossiers (expropriation, cimetières, établissements classés, police de l’eau, projets d’aménagement, documents d’urbanisme, autorisations diverses, etc.) avec également une prise en compte améliorée des observations du public.

Reprenant un des 268 engagements du Grenelle (« Réforme des enquêtes publiques pour assurer une meilleure participation du public »), la loi « Grenelle 2 » a :

• simplifié le régime des enquêtes publiques, en homogénéisant les procédures qui s’étaient multipliées,
• amélioré les modalités de mise à disposition de l’information,
• amélioré également l’articulation des différentes procédures d’information et de concertation, par une réforme simultanée des enquêtes publiques et des études d’impact.

Le nombre des enquêtes publiques a été réduit à 2, à savoir l’enquête publique « environnementale » régie par le Code de l’environnement et celle régie par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique, conçue pour garantir le droit de propriété.

Par ailleurs, si les autorités compétentes en sont d’accord, le recours à une enquête publique unique est désormais possible pour une opération pouvant donner lieu à plusieurs enquêtes dont l’une d’entre elles au moins est une enquête « environnementale » (c’est le cas par exemple, pour la réalisation d’un aménagement de cours d’eau pouvant nécessiter à la fois des acquisitions foncières ou/et la création de servitudes, une autorisation au titre de la « nomenclature eau » et, si le maitre d’ouvrage est une collectivité, un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) ou un syndicat mixte, une déclaration d’intérêt général (DIG) ou d’urgence, légitimant la capacité de celui-ci à intervenir avec des fonds publics sur des propriétés privées, en se substituant partiellement ou totalement aux intéressés pour protéger leurs biens et assurer leur sécurité ) : le dossier comporte alors l’ensemble des pièces de chacune des enquêtes et, à l’issue de celle-ci, le commissaire enquêteur (ou la commission d’enquête) rédige un rapport unique mais avec des conclusions motivées séparées au titre de chacune des enquêtes (article L.123-6 du Code de l’environnement). La participation du public se trouve ainsi facilitée (un seul dossier à examiner, un seul registre pour transcrire ses observations).

 

2.2.1  L’enquête régie par le Code de l’expropriation pour cause d’utilité publique

L’enquête publique « code de l’expropriation » (aussi dite « enquête d’utilité publique ») vise à permettre l’implication du public dans le cadre de projets nécessitant une expropriation pour cause d’utilité publique. L’expropriation, en tout ou partie, d’immeubles ou de droits réels immobiliers ne peut être prononcée qu’à la condition qu’elle réponde à une utilité publique préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête et qu’il ait été procédé, contradictoirement, à la détermination des parcelles à exproprier ainsi qu’à la recherche des propriétaires, des titulaires de droits réels et des autres personnes intéressées (Art. L1 du code de l’expropriation pour cause d’utilité publique). L’utilité publique est préalablement et formellement constatée à la suite d’une enquête dite enquête publique « code de l’expropriation ».
Toutefois, lorsque la déclaration d’utilité publique (DUP) porte sur une opération susceptible d’affecter l’environnement (au sens du code de l’environnement), l’enquête préalable à cette DUP sera une enquête publique « environnementale » (cf. ci-dessous).

Les modalités pratiques de mises en œuvre de cette enquête publique sont similaires à l’enquête publique « environnementale » – cf ci-dessous.

 

2.2.2  L’enquête publique « environnementale »

Le champ de cette enquête est extrêmement vaste : les dispositions applicables à ces enquêtes ont été codifiées aux articles L. 123-1 à L. 123-19 et R. 123-1 à R. 123-46 du code de l’environnement.

Le domaine des risques se retrouve dans la plupart des rubriques énumérées dans ces articles :

• dossiers soumis à évaluation environnementale – figurant sur le tableau annexé à l’article R.122-2 du Code de l’environnement, avec notamment en fonction de leurs caractéristiques : les installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), les installations nucléaires de base (INB), les travaux, ouvrages et aménagements impactant les milieux aquatiques, littoraux et maritimes, les barrages et autres installations destinées à retenir les eaux et ou à les stocker d’une manière durable, etc. ;
• plans, schémas, programmes et autres documents de planification soumis à évaluation environnementale cités aux articles R.122-17 du CE et R.121-14 du CU, avec par exemple les schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE), les schémas d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), les plans de gestion des risques d’inondation (PGRI), les schémas de cohérence territoriale (SCoT), certains plans locaux d’urbanisme (PLU), ainsi qu’après examen au cas par cas, les plans de prévention des risques technologiques (PPR T), naturels prévisibles (PPRN) et miniers (PPRM) (2) ;
• autres documents d’urbanisme et décisions portant sur des travaux, ouvrages, aménagements, plans, schémas et programmes soumises par des dispositions particulières à ce type d’enquête, avec par exemple les PLU).

La procédure concernant ce type d’enquête est définie par les articles L.123-3 / 123-18 et R.123-2 /27 du Code de l’environnement.

D’une façon générale, l’enquête est ouverte et organisée par l’autorité compétente pour prendre la décision en vue de laquelle l’enquête est requise :

• Lorsque la décision relève d’une autorité nationale de l’État, sauf disposition particulière, l’ouverture et l’organisation de l’enquête sont assurées par le préfet territorialement compétent.
• De même, s’il s’agit d’une enquête préalable à une déclaration d’utilité publique, la décision est prise par l’autorité de l’État compétente pour déclarer l’utilité publique (article L.123-3 du Code de l’environnement)
• Lorsque le projet porte sur le territoire de plusieurs communes, départements ou régions, l’enquête peut être ouverte et organisée par une décision conjointe des autorités compétentes pour ouvrir et organiser l’enquête. Dans ce cas, cette décision désigne l’autorité chargée de coordonner l’organisation de l’enquête et d’en centraliser les résultats

Un commissaire enquêteur (ou une commission d’enquête) est désigné par le tribunal administratif (TA) afin de conduire « l’enquête de manière à permettre au public de disposer d’une information complète sur le projet, plan ou programme, et de participer effectivement au processus de décision. Il ou elle permet au public de faire parvenir ses observations et propositions pendant la durée de l’enquête par courrier électronique de façon systématique ainsi que par toute autre modalité précisée dans l’arrêté d’ouverture de l’enquête. Les observations et propositions transmises par voie électronique sont accessibles sur un site internet désigné par voie réglementaire».

Le contenu du dossier soumis à consultation est défini par les législations et réglementations le concernant ; il en est de même en ce qui concerne les éventuelles obligations portant sur les conditions d’association, de concertation et de consultation ainsi que sur les phases précises de l’enquête où elles doivent avoir lieu.

Parmi les dispositions destinées à favoriser la participation du public et à tenir compte de ses observations, propositions et contre-propositions, il peut être cité :

• le contenu du dossier soumis à enquête, qui doit notamment comprendre : L’étude d’impact et son résumé non technique, ou l’étude d’impact actualisée dans les conditions prévues par le III de l’article L. 122-1-1, ou le rapport sur les incidences environnementales et son résumé non technique ; le cas échéant, la décision prise après un examen au cas par cas par l’autorité compétente, les avis émis (dont celui de l’autorité environnementale), lorsqu’ils sont rendus obligatoires par un texte législatif ou réglementaire préalablement à l’ouverture de l’enquête ; le bilan de la procédure de débat public, de concertation ou de toute autre procédure prévue par les textes en vigueur permettant au public de participer effectivement au processus de décision ;
• les modalités d’organisation de l’enquête, la durée de l’enquête, , les permanences tenues par le commissaire enquêteur ou les membres de la commission d’enquête ;
• la publicité donnée 15 jours avant le lancement de l’enquête, avec en particulier la publication de l’avis d’enquête sur le site internet de l’autorité compétente, ou si l’autorité compétente ne dispose pas d’un site internet, une publication, à sa demande, sur le site internet des services de l’Etat dans le département, ainsi que, son affichage sur les lieux prévus pour la réalisation du projet ;
• Un exemplaire du dossier soumis à enquête est adressé sous format numérique pour information, dès l’ouverture de l’enquête, au maire de chaque commune sur le territoire de laquelle le projet est situé et dont la mairie n’a pas été désignée comme lieu d’enquête ;
• la possibilité pour le commissaire enquêteur (ou le président de la commission) de faire compléter le dossier, avant ou pendant l’enquête, par tout document utile à la bonne information du public (s’il existe) ;
• la possibilité pour le commissaire enquêteur d’entendre toutes les personnes concernées par le projet, plan ou programme qui en font la demande et convoquer toutes les personnes dont il juge l’audition utile ;
• la possibilité pour le maitre d’ouvrage d’apporter à son dossier, au vu des conclusions du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, des modifications substantielles qui en modifient l’économie générale et de demander une enquête complémentaire portant sur les avantages et inconvénients des modifications pour le projet et pour l’environnement.

A son terme, l’enquête est close par le commissaire enquêteur (ou le président de la commission) qui rencontre sous huitaine le maitre d’ouvrage, celui-ci disposant de 15 jours pour faire part de ses remarques et propositions. Le commissaire enquêteur (ou le président de la commission) doit alors établir, sous 1 mois (avec la possibilité d’obtenir un report de délai accordé par l’autorité compétente), son rapport et ses conclusions motivées en précisant si elles sont favorables, favorables sous réserves ou défavorables au projet (l’avis favorables sous réserves correspondant à un avis défavorable si les réserves ne sont pas levées par le maitre d’ouvrage). Il les transmet à l’autorité compétente pour organiser l’enquête et en adresse une copie au TA.

L’autorité compétente adresse, dès leur réception, copie du rapport et des conclusions au maitre d’ouvrage ainsi qu’à la (ou aux) mairie(s) et préfecture(s) concernées pour y être tenues à la disposition du public pendant 1 an. Si l’avis d’ouverture de l’enquête a été publié sur son site internet, l’autorité compétente fait de même pour ces pièces.

Un avis ne lie pas l’autorité compétente pour prendre la décision : le rapport et les conclusions du commissaire enquêteur ont pour seule fonction d’éclairer l’autorité compétente pour prendre sa décision. L’avis du commissaire enquêteur ne lie pas l’autorité compétente qui peut donc autoriser l’opération même en cas d’avis défavorable.

Si le projet d’une collectivité territoriale ou d’un EPCI a donné lieu à des conclusions défavorables du commissaire enquêteur ou de la commission d’enquête, il doit faire l’objet d’une délibération motivée réitérant la demande d’autorisation ou de déclaration d’utilité publique.

Par ailleurs, s’il s’agit d’un projet public de travaux, d’aménagements ou d’ouvrages, le responsable du projet (Etat, collectivité territoriale ou EPCI) doit se prononcer, sous un délai d’un an, par une déclaration de projet sur l’intérêt général de l’opération projetée. Celle-ci doit d’une part comporter les motifs et considérations qui justifient son caractère d’intérêt général, d’autre part prendre en considération l’étude d’impact, l’avis de l’autorité environnementale et le résultat de la consultation du public, indiquer enfin, le cas échéant, la nature et les motifs des principales modifications qui, sans en altérer l’économie générale, sont apportées au projet au vu des résultats de l’enquête publique. Cette déclaration est soumise à publication et affichage et peut être consultée par le public (articles L.126-1 et R.126-1 /4 du Code de l’environnement).

L’autorité compétente, après avoir procédé le cas échéant aux ultimes consultations réglementaires prévues (par exemple celle du Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST) pour les dossiers relevant de la police des eaux et des milieux aquatiques ou des ICPE), dispose de tous les éléments utiles pour prendre sa décision.

Plusieurs fiches du Mémento concernent des thèmes dont la mise en œuvre fait appel à cette enquête « environnementale » ; certaines illustrent plus précisément l’articulation existant entre cette procédure et les exigences réglementaires spécifiques à l’opération elle-même, par exemple :

 

Fiche DGa3 : Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et plan de prévention des risques miniers (PPRM)

 

Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 

 

Fiche DGa6 : Outils de maitrise foncière pour travaux et ouvrages de protection contre les risques naturels

 

Dans la continuité des travaux de modernisation de l’évaluation environnementale et du dialogue environnemental le ministère a mis à disposition du public la plateforme « projets-environnement.gouv.fr », qui fournit des informations sur les projets susceptibles d’avoir un impact sur l’environnement.

Voir aussi : Les enquêtes publiques : https://www.collectivites-locales.gouv.fr/institutions/les-enquetes-publiques

 

2.3  La concertation

La concertation constitue en quelque sorte un débat public engagé très tôt à l’amont d’un projet et se poursuivant durant son élaboration ; elle est désormais de nature à se prolonger à l’occasion de l’enquête publique. Si le maitre d’ouvrage n’est pas lié par les résultats de celle-ci, le bilan qu’il en dresse permet de dire ce qu’il a entendu et comment ou pourquoi il intègre ou non les apports de la concertation.

Le maitre d’ouvrage peut organiser la concertation de sa propre initiative, si elle n’est pas prévue par des textes particuliers : ce peut être le cas en matière de travaux. Dans d’autres cas, il y sera incité (et même contraint) par la réglementation, notamment en matière de schémas, de plans ou d’opérations d’aménagement à impact important.

C’est ainsi que le Code de l’urbanisme dispose, en son article L.300-2 que les projets de travaux ou d’aménagements soumis à permis de construire ou à permis d’aménager, autres que ceux mentionnés au 3° de l’article L. 103-2, situés sur un territoire couvert par un schéma de cohérence territoriale, par un plan local d’urbanisme ou par un document d’urbanisme en tenant lieu ou par une carte communale peuvent faire l’objet de la concertation prévue à l’article L. 103-2. Celle-ci est réalisée préalablement au dépôt de la demande de permis, à l’initiative de l’autorité compétente pour statuer sur la demande de permis ou, avec l’accord de celle-ci, à l’initiative du maître d’ouvrage.

Dans ce cas, le maître d’ouvrage transmet à l’autorité compétente pour statuer un dossier de présentation du projet comportant au moins une description de sa localisation dans l’environnement et sur le terrain concerné, sa destination, les caractéristiques des constructions ou aménagements envisagés, comprenant un avant-projet architectural dans le cas où le projet comporte des bâtiments, ainsi que la desserte du projet par les équipements publics et l’aménagement de ses abords.

L’autorité compétente met ce dossier à la disposition du public dans des conditions lui permettant d’en prendre connaissance et de formuler des observations ou propositions. Celles-ci sont enregistrées et conservées. Le bilan de la concertation est joint à la demande de permis.

L’enjeu de la concertation, comme celui de l’association des collectivités territoriales et des EPCI concernés par le projet, est d’autant plus important en matière de PPRN (risques naturels prévisibles), de PPRM (risques miniers) et de PPRT (risques technologiques) que c’est l’Etat qui en est le maitre d’ouvrage. Le savoir-faire, la compétence et l’expérience tant du service de l’Etat en charge de l’instruction du dossier de PPR que du bureau d’étude retenu contribuent largement à la réussite de la concertation et par là à l’appropriation progressive du contenu du dossier au niveau local.

Compte tenu des difficultés rencontrées sur de nombreux PPRN, le ministère en charge de l’Environnement a mis en place en 2006, sous pilotage national, un groupe de travail sur la démarche « Information, participation du public, concertation et association dans les PPR » qui rassemblait à part égale élus, représentants de la société civile et représentants de l’Etat. A partir des propositions faites, a été déployé un programme d’actions reposant sur une meilleure définition des rôles et responsabilités des différents acteurs, sur la formation et l’accompagnement des services de l’Etat ainsi que sur un renforcement des instances de dialogue existantes et une incitation à l’élaboration par les différents acteurs d’une véritable stratégie locale de prévention et dont le PPR n’est qu’un maillon ; à plus long terme, est proposée une réflexion plus large, éventuellement dans le cadre d’un débat public, sur les fondements politiques de la prévention des risques.

Les fiches du Mémento sur les PPR abordent les principales étapes de la concertation à mener selon le stade d’élaboration du dossier.

 

Pour les PPRN :

Fiche DGa3 : Plan de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et plan de prévention des risques miniers (PPRM)

 

MEDD, Plans de prévention des risques naturels (PPR) : guide de la concertation, 2004, 62 p. Téléchargeable ici en PDF

 

MEDD, Programme Information, participation du public, concertation et association dans les plans de prévention des risques – Document final, 2007, 21 p. Téléchargeable ici en PDF

 

Circulaire du 3 juillet 2007 relative à la consultation des acteurs, la concertation avec la population et l’association des collectivités territoriales dans les PPRN (non publié au JO). Téléchargeable ici en PDF

 

MTES,Cerema, Ineris (2019). L’association et la concertation dans le cadre d’un PPRM. IN Guide méthodologique pour l’élaboration des plans de prévention des risques miniers

 

Pour les PPRT :

Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 

MEDAD, Le plan de prévention des risques technologiques (PPRT) – Guide méthodologique. 2007, 152p. Téléchargeable ici en PDF

INERIS, Guide des pratiques d’association et de concertation dans le cadre des PPRT, 2010, 82 p. Téléchargeable ici en PDFet sur le site de l’INERIS

 

2.4  Consultation et concertation dans le cadre de l’élaboration des Programme d’Action et de Prévention des Inondations (PAPI)

Depuis 2002, les collectivités locales, les collectivités territoriales ou leurs groupements peuvent structurer leurs démarches de prévention des inondations à l’échelle de bassins de risque dans le cadre de Programmes d’actions pour la prévention des inondations (PAPI). Le dispositif PAPI s’est en outre adapté progressivement au renforcement législatif et réglementaire encadrant la prévention et la gestion des risques d’inondation : outre la loi Risque de 2003, on citera la mise en œuvre de la Directive Inondation et sa transposition en droit français, ainsi que les lois NOTRe et MAPTAM instaurant la compétence Gestion des Milieux Aquatiques et Prévention des Inondations (GEMAPI) aujourd’hui dévolus aux EPCI-FP (ou à des syndicats mixtes via transfert ou délégation) dont les contours sont précisés à l’article L211-7 du code de l’environnement en particulier ses alinéas 1 relatif à l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique et 5 sur la défense contre les inondations et contre la mer.

Aujourd’hui les PAPI et Programmes d’études Préalables (ex PAPI d’intention) s’appuient pour leur montage sur un cahier des charges idoine (version 3 2021) mettant en avant l’importance de la concertation : « L’objectif de la concertation et de la consultation du public est de permettre la participation effective des parties prenantes et du public à l’élaboration du projet afin d’aboutir à un projet partagé et de faciliter la mise en œuvre et la portée du PAPI.

La concertation avec les parties prenantes doit démarrer dès le lancement de la démarche PAPI pour associer la population et les acteurs institutionnels (collectivités, acteurs économiques dont acteurs agricoles, associations). La participation active des collectivités en charge de l’aménagement du territoire est un enjeu important pour la facilitation de l’intégration de la notion de risque dans les documents d’urbanisme.

Les modalités de la consultation du public (réunion publique, consultation internet, etc.) sont laissées à l’appréciation du porteur de projet et sont décrites dans le dossier de programme d’études préalables au PAPI et dans le dossier de PAPI. Une attention particulière sur les actions des axes 6 et 7 doit apparaître. Le porteur de projet peut s’inspirer de la charte de la participation du public du ministère en charge de la Transition écologique. Le recours aux instances de concertation déjà existantes (commission locale de l’eau du SAGE, comités de l’eau et de la biodiversité, comité de rivière, Copil des SLGRI, CDRNM, etc.) est recommandé. Le porteur de projet assure le recueil des observations du public. Il rédige un rapport synthétisant les observations du public et indiquant les suites données à ces observations, en les justifiant. Ce rapport est annexé au dossier de PAPI.

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3 – Les instances consultatives dans le domaine des risques majeurs

Ces instances, à fonction également de concertation, sont relativement nombreuses, en particulier au niveau local, ce qui peut traduire une certaine vitalité. Un aperçu succinct en est donné ci-après.

 

3.1  Instances consultatives en matière de sécurité civile

Citées dans l’annexe (orientations de la politique de sécurité civile) de la loi n° 2004-811 du 13 aout 2004 relative à la modernisation de la sécurité civile, le Conseil Départemental de Sécurité Civile (CDSC) couvre un domaine plus large que les seuls risques naturels et technologiques et vise à traiter, dans une approche pluridisciplinaire et sous la supervision du Préfet, tous les aspects concernant les risques majeurs (y compris juridiques) à l’échelle départementale, depuis la connaissance jusqu’au volet opérationnel portant sur la préparation de la population et des secours et la gestion de crise ainsi qu’exploiter les retours d’expérience.

Présidé par le préfet, le CDSC assure la mobilisation des acteurs impliqués dans la prévention, la prévision et les secours : les associations, les élus locaux, les organismes professionnels, les services de l’Etat et les grands opérateurs.

Plus spécialisée, la Commission consultative départementale de sécurité et d’accessibilité (CCDSA), rénovée par le décret n°95-260 du 8 mars 1995 (suite notamment au drame de Furiani le 5 mai 1992 – 18 morts et environ 2 300 blessés -), est instituée dans chaque département par arrêté préfectoral. Elle est chargée de donner des avis aux autorités de police (préfet, maires) dans des domaines spécifiques, notamment la sécurité contre les risques d’incendie et de panique dans les établissements recevant du public (ERP) et les immeubles de grande hauteur, la protection des forêts contre les risques d’incendie, les prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation permettant d’assurer la sécurité des occupants des terrains de camping et de caravanage dans les zones à risques définies par le préfet.

 

3.2  Instances consultatives en matière de prévention des risques naturels

3.2.1  Niveau national

Pour définir notamment les grandes orientations à donner, le ministre en charge de l’Environnement s’appuie sur le Conseil d’orientation pour la prévention des risques naturels majeurs (COPRNM) dont la composition et les missions sont précisées aux articles D.565-8 / 13 du Code de l’environnement (cf. fiche Jurisques 7 ci-après).

Par ailleurs, sur un plan plus opérationnel, il fait appel à des groupes de travail spécialisés (par exemple, le groupe créé en 2006 pour réfléchir à la démarche « Information, participation du public, concertation et association dans les PPR » : voir § 2.3 ci-dessus) ou à des instances particulières de concertation regroupant des représentants des collectivités territoriales, de la société civile et de l’Etat, comme par exemple la Commission mixte inondation, issue de la COPRNM et du Comité national de l’eau (CNE), ce dernier étant consulté dans divers domaines dont les grandes orientations de la politique de l’eau, les projets d’aménagement et de répartition des eaux ayant un caractère national, les grands aménagements régionaux (articles L.213-1 et D.213-17 / 29 du Code de l’environnement). Cette Commission mixte assure le pilotage de la mise en œuvre de la politique de gestion des inondations, en participant à l’élaboration de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI) et en se prononçant sur la labellisation et le financement des programmes d’actions de prévention des inondations (PAPI) les plus importants.

 

3.2.2  Niveau départemental

La Commission départementale des risques naturels majeurs (CDRNM), dont la composition et les missions sont précisées aux articles R.565-5 / 7 du Code de l’environnement concourt à l’élaboration et la mise en œuvre des politiques de prévention. Ainsi, elle peut être consultée par le préfet sur tout dossier de prévention et de gestion de risque, sur la nature et le montant prévisionnel des aides aux travaux permettant de réduire le risque et sur l’impact des servitudes d’utilité publique, instituées en application de l’article L. 211-12 du code de l’Environnement, sur le développement durable de l’espace rural. ; elle doit par ailleurs émettre un avis sur le projet de schéma départemental de prévention des risques naturels (SDPRN), si le préfet en décide l’élaboration, ainsi qu’à l’occasion des procédures réglementaires concernant d’une part la délimitation des zones de rétention temporaire des eaux de crue ou de ruissellement et des zones de mobilité d’un cours d’eau ainsi que les obligations faites aux propriétaires et exploitants des terrains concernés, d’autre part la délimitation des zones d’érosion, les programmes d’action correspondants et leur application ; elle est enfin informée, chaque année, des demandes de reconnaissance de l’état de catastrophe naturelle (Catnat) et de l’utilisation du fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM).

Par ailleurs, le Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), qui a succédé au Conseil départemental d’hygiène (articles L. 1416-1 et R. 1416-16 / 21 du Code de la santé publique) concourt à l’élaboration, à la mise en oeuvre et au suivi, dans le département, des politiques publiques dans les domaines de la protection de l’environnement, de la gestion durable des ressources naturelles et de la prévention des risques sanitaires et technologiques. En particulier, il doit émettre un avis sur de nombreux projets d’actes réglementaires et individuels, dont en matière de risques naturels les dossiers de police de l’eau et des milieux aquatiques ; c’est ainsi que par exemple les dossiers relevant du régime de l’autorisation environnementale sont examinés de façon facultative par le CODERST au vu d’un rapport que fait établir le préfet sur la demande d’autorisation et sur les résultats de l’enquête publique, accompagné de propositions.

 

3.2.3  Niveau local

Les instances consultatives peuvent être plus nombreuses, qu’elles soient prévues règlementairement ou non, ce qui traduit une volonté de démocratie participative. On peut par exemple citer :

• la commission locale de l’eau (CLE), créée par le préfet : elle participe à l’élaboration du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), où le volet risques n’est jamais absent, puis à sa mise en œuvre. La CLE est le lieu de débat et d’arbitrage autour de la question de la gestion de l’eau, avec un objectif majeur : réussir la concertation interne et externe, anticiper et résoudre les conflits d’usage (articles L.212-4 et R.212-29 / 34 du Code de l’environnement ;
• la commissions de sécurité des pistes, instaurée notamment dans les communes confrontées au risque d’avalanche pour conseiller le maire sur les mesures à prendre, avant ou pendant la crise, afin d’assurer la sécurité des usagers sur le domaine skiable ainsi que, le cas échéant, celle des habitants.

D’autres, et ce sont les plus nombreuses, ont une vocation essentiellement informative vis-à-vis des élus, de la population ou de ses représentants ; elles peuvent néanmoins influer sur les orientations qui seront prises par les décideurs. C’est notamment le cas des commissions locales créées pour faire face à un risque particulier prévisible à court ou moyen terme, par les maires et, le cas échéant en fonction des enjeux, par les préfets (cas par exemple de la commission locale d’analyse et d’information sur les ruines de Séchilienne (CLAIRS), mise en place par le préfet de l’Isère).

 

3.3  Instances consultatives en matière de prévention des risques technologiques

3.3.1 Niveau national

Le ministre en charge de l’environnement, s’appuie sur le Conseil supérieur de la prévention des risques technologiques (CSPRT), dont le statut a évolué en 2010 pour simplifier et rationaliser les commissions consultatives. En 2011, la composition du Conseil a été remaniée afin de tenir compte de ses nouvelles compétences et d’équilibrer la représentation des parties prenantes en créant formellement un collège pour les représentants des salariés qui étaient jusqu’à présent représentés au sein des personnalités qualifiées et de renforcer le collège des associations. En outre, par plusieurs décrets et arrêtés du 28 mai 2021, le Gouvernement élargit le champ d’intervention CSPRT par la création d’une sous-commission permanente dédiée au transport et à la manutention des marchandises dangereuses après suppression de la commission interministérielle du transport de matières dangereuses (CITMD). Le CSPRT est désormais consulté non seulement sur les questions des installations classées mais aussi mais aussi sur celles relatives aux installations nucléaires de base, aux canalisations de transport et aux canalisations de distribution de gaz. La composition et le fonctionnement du CSPRT sont fixés par les articles D.510-1 à 510-5 du Code de l’environnement.

Page du ministère de l’Ecologie sur le CSPRT

 

Concernant spécifiquement le risque nucléaire, le Haut comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire a été instauré par la loi transparence et sécurité en matière nucléaire (TSN) du 13 juin 2006 (article 23). Selon article L.125-34 du Code de l’environnement, ce Comité est une instance d’information, de concertation et de débat sur les risques liés aux activités nucléaires et l’impact de ces activités sur la santé des personnes, sur l’environnement et sur la sécurité nucléaire. En application de l’article L.125-36, le Haut Comité rend public l’ensemble de ses travaux et avis via un site internet.

Site du Haut Comité pour la transparence et l’information sur la sécurité nucléaire.

 

Pour la sécurité des ouvrages hydrauliques (barrages et digues), est institué depuis le 13 juin 1966 le comité technique permanent des barrages et ouvrages hydrauliques (CTPBOH), structure interministérielle constituée de spécialistes reconnus et expérimentés dans le domaine des ouvrages hydrauliques. L’article L.213-21 du Code de l’environnement précise que, sur demande du ministre intéressé, le comité peut donner son avis sur toute question relative à la sécurité des barrages et des ouvrages hydrauliques. Depuis la publication du décret n° 2015-526 du 12 mai 2015, les avis qu’il rend sur des projets d’ouvrages sont publiés sur le site du ministère chargé de l’environnement.

Site du Ministère de l’Ecologie centralisant les avis du CTPBOH

 

 

3.3.2 Niveau départemental

Le Conseil départemental de l’environnement et des risques sanitaires et technologiques (CODERST), déjà mentionné ci-dessus (voir § 3.2), est consulté sur les projets d’actes réglementaires et individuels en matière d’installations classées.

 

3.3.3 Niveau local

Au niveau local, les instances consultatives en matière de risques technologiques sont plus nombreuses,  et avec un statut réglementaire plus évolué que pour les instances en matière de risques naturels. Il existe trois instances en particulier :

• Les secrétariats permanents pour la prévention des pollutions industrielles (SPPPI ou S3PI) existant depuis presque 30 ans, ont pour mission de constituer des lieux de débat sur les orientations prioritaires en matière de prévention des pollutions et des risques industriels et de contribuer à l’échange ainsi qu’à la diffusion des bonnes pratiques en matière d’information et de participation des citoyens. Les modalités de création et  de fonctionnement sont définies dans l’article D.125-35 du Code de l’environnement.

Depuis la loi de 12 juillet 2010, portant « engagement national pour l’environnement » dite Grenelle 2, les SPPPI sont composés notamment des ‘cinq collèges’ : représentants des services de l’Etat, des collectivités territoriales, d’entreprises ou organismes à caractère industriel, d’associations de protection de l’environnement et de personnalités qualifiées. Les personnes physiques travaillant ou résidant dans la zone peuvent aussi être membres.

M.Caffet, M. Grimot, H.Legrand. Bilan des SPPPI en France, leurs forces et leurs faiblesses. 2010. 27 p. Téléchargeable sur le site de la Documentation française.

 

Site du SPIRAL

 

• La loi du 30 juillet 2003 a instauré l’obligation pour le préfet de créer une Commission locale d’information et de concertation (CLIC) pour une ou plusieurs installations SEVESO, seuil haut et des Commissions locales d’information et de surveillance (CLIS) pour les installations de traitement de déchets. Depuis le décret n° 2012-189 du 7 février 2012 et la circulaire du 15 novembre 2012 du Ministère en charge de l’environnement, les commissions de suivi de site (CSS) se substituent aux CLIC et aux CLIS (article L.125-2-1 du Code de l’environnement).

Les CSS ont pour mission de constituer un cadre d’échange, de suivre l’activité des ICPE concernées et de promouvoir l’information du public. La composition de la commission, selon les cinq collèges, est définie par l’article R.125-8-2 du Code de l’environnement et les objectifs principaux sont décrits dans l’article R. 125-8-3 du même code. La commission met régulièrement à la disposition du public, éventuellement par voie électronique, un bilan de ses actions et les thèmes de ses prochains débats. Les réunions de la commission sont ouvertes au public sur décision du bureau.

Les nouvelles modalités de constitution et de fonctionnement s’appliquent aux CSS créées à compter du 9 février 2012. Les CLIC et CLIS existant à la date de publication du décret remplissent les attributions des CSS prévues par l’article 2 du décret jusqu’au renouvellement de leur composition.

Ferrieux, C., Le Naour G., et Martinais, E, Les CLIC en Rhône-Alpes Bilan et perspectives, 2010, 54 p. Téléchargeable ici en PDF

Circulaire du 15 novembre 2012 relative à la mise en application du décret n° 2012-189 du 7 février 2012 relatif aux commissions de suivi de site. Téléchargeable ici en PDF

 

• Les commissions locales d’information (CLI) dans le domaine du nucléaire ont été mise en place dans le cadre du contexte réglementaire défini dans la circulaire du 15 décembre 1981. L’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), créée en 2006 par la loi transparence et sécurité en matière nucléaire (TSN) du 13 juin 2006 et à son décret d’application relatif aux CLI du 12 mars 2008, contribue aussi à l’information des citoyens. Notamment la loi TSN a permis d’apporter un statut juridique aux CLI (possibilité d’un statut d’association) (article L.125-17 du Code de l’environnement).

L’objectif des CLI est de suivre les impacts des installations nucléaires ainsi que d’assurer l’information des populations par les moyens appropriés. Selon l’article L. 125-20 du Code de l’environnement, la commission locale d’information comprend quatre collèges.

Depuis 2000, l’Association nationale des commissions locales d’information (ANCLI) regroupe les CLI membres et a pour objet de constituer un réseau d’échange et d’information pour les CLI, d’être un centre de ressources et d’être l’interlocuteur des pouvoirs publics ainsi que des organismes nationaux et internationaux dans le domaine du nucléaire.

Site de l’Association nationale des commissions locales d’information (ANCLI)

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Notes bas de page :

(1)  Adoptée par la Commission économique pour l’Europe des Nations Unies, le 25 juin 1998, elle est entrée en vigueur le 30 octobre 2001. Elle a été ratifiée par la France le 8 juillet 2002 et est entrée en vigueur le 6 octobre 2002.

(2) Par un arrêt rendu le 29 janvier 2014, le Conseil d’Etat a retenu l’inapplicabilité de la procédure d’évaluation environnementale aux plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) mentionnés à l’article L.562-1 du Code de l’environnement, dont la finalité est « d’assurer la protection civile des populations contre les risques naturels ». Dans une mise en demeure adressée à la France en octobre 2009, la Commission européenne avait considéré la transposition de la directive 2001/42/CE relative à l’évaluation des incidences de certains plans et programmes sur l’environnement incomplète et incorrecte ; aussi la loi Grenelle 2 avait complété le champ de l’évaluation environnementale (article L.122-4 du Code de l’environnement) et introduit l’examen « au cas par cas », notamment pour les PPR (N, M, T). La loi, sur ce cas particulier, serait donc allée au-delà des exigences de la directive de 2001.