DGp4 – Plan de continuité d’activité

Mise à jour : 10 février 2021

Pascal BELIN, chargé d’études – Cerema
Benoit VRAIE, Maître de conférences associé à l’Université Paris 1 Sorbonne,
directeur de la Commission « Gestion de crise et PCA » à l’AMRAE

 

Sommaire :    

 

1 – Les fondements de la notion de continuité d’activité

La continuité d’activité des services publics a pour objet de garantir la continuité des pouvoirs publics et des administrations publiques, et le maintien de la satisfaction des besoins prioritaires de la population en cas de crise.

La continuité d’activité s’inscrit dans stratégie de sécurité nationale définie dans le livre blanc Défense et Sécurité nationale de 2008 et détaillée à l’article L 1111-1 du code de la défense  « La stratégie de sécurité nationale a pour objet d’identifier l’ensemble des menaces et les risques susceptibles d’affecter la vie de la Nation, notamment en ce qui concerne la protection de la population, l’intégrité du territoire et la permanence des institutions de la République, et de déterminer les réponses que les pouvoirs publics doivent y apporter. »

Plusieurs articles de la loi de modernisation de la sécurité civile de 2004, transcrits depuis dans le code la sécurité intérieure (CSI), développent également cette notion :

• art L112.1 du CSI « la sécurité civile a pour objet la prévention des risques de toute nature, […] ainsi que la protection des personnes des biens et de l’environnement contre les accidents, les sinistres et les catastrophes par la préparation et la mise en œuvre de mesures appropriées relevant de l’Etat, des collectivités territoriales et des autres personnes publiques ou privées. »,
• art L721-2 du CSI « concourent également à l’accomplissement des missions de la sécurité civile […] les agents de l’Etat et des collectivités territoriales et des établissements et organismes publics ou privés appelés à exercer des missions se rapportant à la protection des populations ou au maintien de la continuité de la vie nationale »,
• art L732-1 « Les exploitants d’un service, destiné au public, d’assainissement, de production ou de distribution d’eau pour la consommation humaine, d’électricité ou de gaz, ainsi que les opérateurs des réseaux de communications électroniques ouverts au public prévoient les mesures nécessaires au maintien de la satisfaction des besoins prioritaires de la population lors des situations de crise.

Les versions successives de 2009 puis de 2011 du Plan national de prévention et de lutte « Pandémie grippale » ont insisté sur la nécessité d’avoir une démarche anticipative basée sur l’élaboration d’un PCA. Ils ont rendu obligatoire les PCA pour les administrations de l’Etat et ses établissements publics, et ils les recommandent très fortement pour les collectivités locales.

La gestion continuité fait l’objet d’une norme ISO 22301, « Sécurité sociétale – Systèmes de Gestion de la Continuité des Activités – Exigences », Crée en 2012, elle a été révisée en novembre 2019.

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2 – Qu’est-ce que le plan de continuité d’activité ?

Le plan de continuité d’activité est l’ensemble des procédures documentées servant de guide aux organisations pour répondre, rétablir, reprendre et retrouver un niveau de fonctionnement prédéfini à la suite d’une perturbation due à un sinistre ou un événement, quelle qu’en soit la cause. Ce plan couvre généralement les ressources, les services et les activités requis pour assurer la continuité des fonctions identifiées comme essentielles.

Un PCA comprend donc :

• des mesures d’organisation et/ou d’adaptation internes (par redéploiement des activités, des personnes, des infrastructures…) et externes (avec les partenaires, les fournisseurs …) ;
• des mesures de préparation et de protection des personnels et des installations pour pouvoir encaisser la dégradation et réagir.

L’élaboration d’un PCA nécessite un travail d’analyse important, s’agissant de la connaissance de l’organisation concernée et de l’impact que peut avoir un évènement donné. Il s’agit en particulier :

• de définir les activités essentielles (critiques) et de prioriser les autres activités, en mentionnant celles qui peuvent être suspendues momentanément,
• d’identifier les ressources nécessaires (partenaires, services, chaînes d’approvisionnement…),
• d’élaborer des stratégies de continuité en fonction des ressources impactés par l’événement.

Un PCA est complémentaire des autres outils de gestion des risques et des crises. Un PCA n’est pas un outil pour gérer l’évènement perturbateur à l’origine de la crise, son objectif est de permettre de diminuer l’impact de cet événement en organisant le fonctionnement dégradé de l’organisation.

Pour une commune, l’organisation de la gestion de l’évènement perturbateur, relève du Plan Communal de Sauvegarde, (alerte, protection des populations…). Le maintien des missions essentielles de compétence communale (état civil, eau potable…) est à prévoir dans le PCA.

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3 – Quelques principes pour guider l’établissement du PCA

Début des années 2000, la notion de PCA s’est développée au sein des collectivités selon une approche par scénario. La pandémie de 2009 a donné lieu à une première vague d’élaboration de PCA basé sur un scénario d’indisponibilité des ressources humaines. Le deuxième scénario sur lequel des collectivités ont travaillé est celui de l’inondation. Il a fait l’objet d’un guide du CEPRI, Bâtir un plan de continuité d’activité d’un service public – Les collectivités face à l’inondation, 2011.

Ces approches par scénarios présentent des limites. Elles focalisent le travail de préparation sur une seule menace alors que les causes qui peuvent perturber le fonctionnement d’une collectivité et la mettre en difficultés pour assurer ses missions de service public sont de natures très diverses. Elles peuvent être soit totalement externe à l’organisation telle, une catastrophe naturelle ou technologique, une pandémie, une cyberattaque, soit interne destruction d’un bâtiment, dysfonctionnement d’une installation … Traiter toutes les menaces l’une après l’autre est long. Au-delà de l’investissement important nécessaire, l’approche par scénario peut créer un faux sentiment de préparation et de sécurité, car il est impossible d’être exhaustive dans le recensement des menaces et les événements ne se produisent jamais exactement selon les scénarios prévus. Il est donc conseillé d’adopter une approche par « l’indisponibilité des ressources de l’organisation » qui permet de s’adapter à de très nombreuses situations.

Le principe de l’approche par l’indisponibilité des ressources est d’abord d’identifier les missions essentielles de l’organisation puis les ressources nécessaires pour assurer leur maintien et de terminer par l’élaboration de la stratégie de continuité d’activité. Cette approche est détaillée dans le guides «Les plans de continuité d’activités » de l’Association pour le Management des Risques et des Assurances de l’Entreprise (AMRAE), et « Elaborer un PCA » du Secrétariat Général de la Zone de Défense et de Sécurité de la Préfecture de Police de Paris.

Quel que soit la méthode choisie, les principes suivants sont fondamentaux.

Une volonté politique et un engagement fort sont nécessaires pour mener à bien l’élaboration d’un PCA qui demande de travailler de manière participative et transversale entre les différentes directions.

Elaborer un PCA demande du temps et des ressources. Il est important que la personne en charge de ce projet ait les moyens d’agir.

Le PCA est un outil interne qui demande une connaissance approfondie de la collectivité et de son fonctionnement. Un appui extérieur méthodologique peut être intéressant, mais il est préférable de ne pas externaliser l’ensemble du travail.

Elaborer, puis maintenir un PCA nécessite une démarche d’adaptation et d’amélioration continue qui en font un document vivant.

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4 – Elaborer un PCA : les grandes étapes

Les grandes étapes de la démarche d’élaboration du PCA par l’approche « indisponibilité des ressources » sont les suivantes :

4.1 – Phase préliminaire : établissement du pilotage et de l’animation

Préalable au lancement de la démarche d’élaboration du PCA : l’établissement du pilotage. Lors de cette phase, il s’agit de déterminer qui pilote et anime la démarche, qui va participer à l’élaboration du PCA, selon quel calendrier, quels seront les moyens nécessaires pour mener à bien cette mission ? Il faudra également définir les produits à réaliser et déterminer qui validera ces produits et les différentes étapes de la démarche.

4.2 – Choix des missions essentielles à maintenir

L’objectif du PCA n’est pas de dupliquer l’organisation normale mais de prioriser les activités à maintenir en fonction de leur criticité. Il s’agit de d’identifier et de sélectionner les missions de service public qu’il faut absolument maintenir.

Dans le cadre de l’état d’urgence sanitaire lié à la pandémie de coronavirus, le ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a publié une note de recommandations (dernière version du13 avril 2020) à l’attention des maires, des présidents de conseils départementaux, des présidents de conseils régionaux et des présidents d’établissements publics de coopération intercommunale sur la continuité des services publics locaux qui précise les services communaux ou intercommunaux pour lesquelles une continuité de fonctionnement est nécessaire.

4.3 – Analyse des besoins et des ressources indispensables pour réaliser les missions essentielles

Il s’agit d’identifier pour chaque mission essentielle les ressources qui sont indispensables à leur fonctionnement. Il faut prendre en compte l’ensemble des ressources internes (humaines, matérielles, systèmes d’information) mais aussi externes (prestataires, fournisseurs).

4.4 – Définir les solutions et stratégies de continuité d’activité

La phase d’analyse est achevée, il faut déterminer les différentes stratégies de continuité d’activité qu’il est possible de mettre en œuvre, et d’étudier l’ensemble de solutions possibles pour maintenir le les missions essentielles.

Sur la base des orientations déterminées, il faut opérationnaliser les recommandations du document d’orientation et élaborer les outils du PCA.

4.5 – Maintien en condition opérationnelle du PCA

Une fois le PCA réalisé, il reste à le mettre en œuvre, le faire vivre et s’assurer que les équipes soient capables de le déployer rapidement. Il faudra également veiller à ce qu’il soit mis à jour aussi fréquemment que nécessaire.