Décembre 2021
Reine TARRIT, chargée d’étude – Cerema
Matthieu LUBRANO, Chargé de mission – DREAL PACA
Manon ALBIN, Chargé de mission – DREAL PACA
Sommaire :
Le PAPI consiste en une stratégie et un programme d’actions pluriannuel (études, travaux, information…), porté par une autorité compétente en matière de GEMAPI, à l’échelle d’un bassin de risque. Il mobilise l’ensemble des axes de la gestion des risques d’inondation. En tant que mode de déclinaison opérationnelle des stratégies locales de gestion des risques d’inondation (SLGRI), il participe pleinement à la mise en œuvre de la directive « inondation » (directive n° 2007/60/CE du 23 octobre 2007 relative à l’évaluation et à la gestion des risques d’inondation).
Cette fiche a été rédigée sur la base du cahier des charges « PAPI 3, version 2021 » décrivant les objectifs et les critères d’éligibilité du dispositif PAPI, disponible sur le site Internet du ministère de la transition écologique et solidaire : https://www.ecologie.gouv.fr/prevention-des-inondations#e4
1 – Objectif du dispositif PAPI
L’objectif du PAPI est de promouvoir une gestion intégrée des risques d’inondation, pensée à l’échelle d’un bassin de risque cohérent (territoire homogène au regard de l’aléa auquel il est soumis), en vue de réduire leurs conséquences dommageables sur la santé humaine, les biens, les activités économiques et l’environnement.
Il doit s’articuler avec les politiques de gestion de l’eau et d’aménagement du territoire (PGRI, SDAGE, SAGE, contrats de rivière, documents stratégiques de façade, gestion du trait de côte, SCOT…).
Le PAPI doit traiter, de façon équilibrée et cohérente, des grands axes de la politique de prévention des inondations :
- amélioration de la connaissance et de la conscience du risque (Axe 1),
- surveillance, prévision des crues et des inondations (Axe 2),
- alerte et gestion de crise (Axe 3),
- prise en compte du risque inondation dans l’urbanisme (Axe 4),
- réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens (Axe 5),
- gestion des écoulements (Axe 6) et
- gestion des ouvrages de protection hydrauliques (Axe7).
Le programme d’action repose sur une analyse fine des aléas, des enjeux et des acteurs du territoire concerné et décline de façon opérationnelle une stratégie de prévention des inondations partagée et soutenue par les parties prenantes.
Il constitue un outil de contractualisation entre l’État et les collectivités locales visant à coordonner leurs actions afin d’atteindre les objectifs fixés.
Les autorités compétentes en matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI) ont vocation à assurer le portage des PAPI.
2 – Financement
2.1 Financement de l’État
La labellisation PAPI permet le subventionnement par l’État des actions prévues via les crédits budgétaires de prévention des risques (programme 181) qui intègrent le budget du Fonds de prévention des risques naturels majeurs (FPRNM) (action 14).
Le FPRNM est actuellement financé par un prélèvement obligatoire de 12 % sur la prime payée par les assurés sur leurs contrats habitation ou automobile au titre de la garantie contre les catastrophes naturelles (CatNat).
Les conditions d’éligibilité et les taux de financement maximaux de l’État sont précisés dans le décret et la note technique relatifs au FPRNM, et rappelés dans le cahier des charges PAPI. Ces taux varient suivant les thématiques et selon le territoire en fonction de sa couverture par un PPRN prescrit ou approuvé.
À titre d’exemple, à ce jour (février 2021), les travaux pour la réalisation, le confortement ou la hausse du niveau de protection de systèmes d’endiguement peuvent être aidés jusqu’à 50 % si le PPRN est approuvé et 25 % s’il est prescrit.
L’animation du PAPI, durant les phases de préparation et de mise en œuvre, peut être financée jusqu’à 50 %.
2.2 Co-financeurs
En dehors des subventions de l’État, des co-financements peuvent être sollicités notamment auprès des conseils régionaux (Contrats de Plan État-région (CPER, CPIER), fonds européen de développement régional (FEDER)) et départementaux, et des Agences de l’Eau (certaines peuvent aider les projets alliant la préservation des milieux aquatiques et la réduction de la vulnérabilité).
3 – Gouvernance
3.1 Porteur de la démarche
La structure porteuse de la démarche PAPI doit :
- disposer de la légitimité nécessaire pour être reconnue par l’ensemble des acteurs de la démarche PAPI ;
- pouvoir mobiliser des moyens humains, techniques et financiers adaptés à l’ambition du programme d’actions, à l’animation de sa mise en œuvre, et au nombre d’actions qu’elle pilotera elle-même.
Les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) dont le périmètre d’intervention englobe celui du PAPI sont donc des candidats privilégiés.
Le portage peut également être assuré par un EPCI (ou un groupement d’EPCI) à fiscalité propre compétent en matière de GEMAPI, en l’absence d’EPTB. Si la compétence de l’EPCI ne recouvre pas l’intégralité du bassin versant, il devra organiser la coordination avec les autres autorités gémapiennes concernées et la détailler dans le dossier de candidature.
Il revient au porteur du projet PAPI de :
- présenter le dossier de candidature,
- assurer l’animation, la coordination et le suivi du programme,
- piloter les phases de diagnostic, d’élaboration de la stratégie, et de conception du programme d’actions,
- s’assurer de la mise en œuvre opérationnelle des actions et de leur évaluation,
- d’être l’interlocuteur privilégié du référent État du PAPI (il doit désigner un élu référent du PAPI et un chef de projet technique), des maîtres d’ouvrage des actions et des partenaires financiers.
À ces fins, le porteur de projet doit notamment constituer un comité de pilotage et un comité technique dont il détermine la composition en lien avec les partenaires.
3.2 Maîtres d’ouvrage des actions et co-financeurs
Chaque maître d’ouvrage identifié sur une ou plusieurs actions doit disposer des compétences et des moyens nécessaires à leur réalisation selon le calendrier affiché. Il doit produire une lettre d’intention, à joindre au dossier, formalisant son engament à conduire ces actions.
Le co-financeur d’une action formalise son accord de principe à la participation financière de sa structure par une lettre d’engagement, accompagnée, le cas échéant de la délibération autorisant l’opération.
Des modèles de lettres sont proposés sur le site du Ministère en charge de l’écologie : https://www.ecologie.gouv.fr/prevention-des-inondations#e4
3.3 Concertation et consultation du public
En vue d’obtenir l’adhésion la plus large au projet PAPI, le porteur doit organiser la concertation avec la population et les acteurs institutionnels du territoire (agriculteurs, associations de riverains et de protection de l’environnement, collectivités en charge de l’aménagement du territoire, gestionnaires de réseaux…) dès le lancement de la démarche.
Les instances de concertation déjà en place (commission locale de l’eau du SAGE, comités de l’eau et de la biodiversité, comité de rivière, Copil des SLGRI, CDRNM…) doivent être mobilisées.
Le porteur doit également recueillir les observations du public sur le projet, selon les modalités de son choix (réunion publique, consultation internet…), et les synthétiser dans un rapport à joindre au dossier PAPI.
4 – Élaboration du PAPI
La démarche PAPI se veut progressive et passe par deux phases clés : le programme d’études préalables au PAPI et la définition du programme d’actions.
4.1 Lancement de la démarche
Une réflexion préalable sur l’opportunité de s’engager dans un projet PAPI doit être menée par la future structure porteuse. Elle doit notamment s’interroger sur la connaissance disponible sur le bassin (aléas, enjeux, ouvrages…), l’existence de démarches antérieures de gestion des eaux et du risque d’inondation, ainsi que sur la gouvernance.
Le porteur de projet officialise sa démarche en adressant une déclaration d’intention au préfet coordonnateur de bassin et au(x) préfet(s) concerné(s).
Il participe ensuite à une réunion de pré-cadrage organisée par le référent État du PAPI au cours de laquelle :
- il présentera sa démarche : périmètre, premiers éléments de diagnostic, organisation, gouvernance…
- les services de l’État lui préciseront les attentes et conditions de réussite du dispositif PAPI.
Cette réunion qui permet de formaliser les bases sur lesquelles va s’engager le projet, fera l’objet d’un compte-rendu signé par le référent État du PAPI.
4.2 Programme d’études préalable au PAPI
Cette première phase permet de prendre le temps de préparer les conditions favorables à la réalisation du PAPI et de faire mûrir le projet. L’objectif principal de ce programme d’études est de :
- compléter la connaissance du territoire,
- associer les diverses parties prenantes,
- assurer la concertation et la consultation du public,
- définir la stratégie et le programme d’actions du PAPI et étudier les différentes solutions alternatives,
- établir une méthode de suivi et d’évaluation de la réalisation du programme.
Au-delà des études sur les axes 1 à 7, le programme peut comporter des actions sur les axes 1 à 5 (actions de sensibilisation, pose de repères de crue, diagnostics de vulnérabilité, etc.). Sauf dérogations, il ne doit pas inclure de travaux.
Pour une mise en œuvre efficace, le volume d’études et d’actions prévues doit être en adéquation avec les moyens alloués au projet.
Le programme d’études doit être soumis à la DREAL pour instruction et est validé par un courrier du Préfet pilote précisant les points de vigilance ou de réserves à lever et les modalités et les délais correspondants.
Ce courrier de validation ouvre la possibilité de demander des subventions au titre de l’action 14 – FPRNM du programme 181 « Prévention des risques » sans qu’il soit nécessaire d’établir une convention, les lettres d’intention et d’engagement des maîtres d’ouvrage et co-financeurs faisant foi.
Le programme d’études préalables au PAPI doit être mis en œuvre durant la période de quatre ans définie entre la déclaration d’intention du porteur de projet et la labellisation du PAPI.
Une dérogation à l’étape du programme d’études préalables au PAPI est possible, sous justification, notamment en cas d’existence d’une stratégie locale de gestion du risque inondation (SLGRI) ou d’un précédent PAPI.
4.3 Programme d’actions
La deuxième phase de la démarche PAPI consiste à définir, sur la base d’un diagnostic construit à partir des éléments issus du programme d’études préalables, une stratégie et un programme d’actions dont la maturité et les garanties ont été démontrées.
Le dossier soumis à labellisation doit permettre de comprendre le cheminement par lequel est passé le porteur de projet pour effectuer les choix et assurer l’équilibre entre les différents axes.
Les principales étapes et analyses nécessaires à l’élaboration du dossier PAPI sont présentées ci-après.
4.3.1 Le diagnostic
Cette première étape permet d’acquérir une connaissance approfondie du territoire et de sa vulnérabilité, qui servira à définir la stratégie et à construire le programme d’actions du PAPI.
Le diagnostic doit ainsi aboutir à :
- la définition de l’organisation du territoire en matière de gestion du risque inondation,
- la connaissance renforcée des différents types d’aléas (inondations fluviales, ruissellement, submersion marine…) : étude d’au moins 3 scenarii d’inondation (fréquent, moyen, extrême),
- l’analyse des enjeux exposés aux inondations (population, logements, activités économiques, enjeux agricoles, équipements publics, enjeux environnementaux…) et de la vulnérabilité du territoire,
- le recensement et l’analyse des ouvrages de protection existants (degré de protection, présence d’un gestionnaire),
- l’analyse des dispositifs existants : prise en compte des risques dans les documents d’urbanisme, PPRI, PCS/DICRIM, prévision des crues…
4.3.2 La définition de la stratégie et de ses objectifs
Les objectifs de la stratégie du PAPI doivent découler des problématiques et des priorités d’actions identifiées lors du diagnostic.
Si le périmètre est couvert par une SLGRI, cette dernière sert de socle à la stratégie du PAPI.
L’élaboration de la stratégie par le porteur de projet, en concertation avec l’ensemble des acteurs concernés, consiste à :
- sélectionner des zones d’intervention et établir des priorités,
- définir les objectifs du programme d’actions en cohérence avec les moyens disponibles et les contraintes et enjeux (territoriales, réglementaires, socio-économiques, etc.).
La stratégie doit promouvoir une véritable gestion intégrée des milieux incluant les enjeux de préservation de la biodiversité.
4.3.3 Le programme d’actions
La troisième étape de l’élaboration du dossier PAPI est la définition du programme d’actions. Ce dernier décline la stratégie de manière opérationnelle en décrivant les mesures retenues pour atteindre les objectifs fixés.
Les actions sont combinées sur les différents axes de la politique de prévention des inondations (Cf. Chapitre 1).
Chaque mesure est détaillée sous forme de « fiche-action » précisant :
- la description de l’action, son périmètre, sa justification (notamment au regard des alternatives possibles pour les actions de travaux) et son coût,
- l’identité du maître d’ouvrage,
- le plan de financement,
- le calendrier de réalisation,
- et les modalités de suivi et d’évaluation.
Le cahier des charges PAPI, précise les objectifs et les recommandations concernant chacun des axes ainsi que des exemples d’actions possibles.
Une cartographie claire à l’échelle du territoire, mettant en évidence la localisation des actions (notamment celles des axes 5, 6 et 7) et leur complémentarité, doit également être produite.
4.3.4 L’analyse environnementale
Le PAPI doit faire l’objet d’une analyse environnementale démontrant la prise en compte des milieux naturels et des paysages et le respect de la séquence « 1) éviter / 2) réduire / 3) compenser » les impacts environnementaux », dans l’élaboration de la stratégie et du programme d’actions.
L’annexe 3 du cahier des charges PAPI précise les éléments attendus dans cette analyse.
4.3.5 L’analyse multi-critères
Les actions structurelles ou les groupes d’actions interdépendantes hydrauliquement (travaux des axes 6 et 7) doivent faire l’objet d’une évaluation socio- économique :
- une analyse coûts-bénéfices (ACB) doit être réalisée pour les opérations dont le montant est compris entre 2 et 5 M€ HT,
- et une analyse multicritères (AMC) pour celles dont le montant est supérieur ou égal à 5 M€ HT.
Pour résumer de façon très simplifiée le principe de ces analyses : il s’agit d’estimer la rentabilité d’un projet en comparant son coût au montant des dommages qu’il permet d’éviter.
L’AMC/ACB doit être considérée par le porteur du PAPI comme un outil d’aide au choix des mesures structurelles les plus pertinentes pour son programme d’actions.
Ces analyses doivent être réalisées en appliquant le guide méthodologique national disponible sur le site du Ministère de la Transition Ecologique.
Les principaux éléments attendus de l’étude AMC/ACB sont décrits en annexe 4 du cahier des charges PAPI.
Pour en savoir plus sur l’évaluation socio-économique des projets de prévention des inondations, consulter la fiche DGp10 spécifique à ce sujet.
5 – Contenu des dossiers
5.1 Pièces du programme d’études préalable au PAPI
La liste des pièces du dossier de programme d’études préalables au PAPI, à déposer auprès du préfet pilote, est précisée dans le cahier des charges PAPI et rappelée ci-dessous :
Liste des pièces du dossier de programme d’études préalables au PAPI – Extrait du cahier des charges PAPI 3 2021, Source : MTE/DGPR
5.2 Pièces du PAPI
Les éléments constitutifs du dossier de candidature à la labellisation PAPI sont les suivants :
Liste des pièces du dossier de PAPI – Extrait du cahier des charges PAPI 3 2021, Source : MTE/DGPR
6 – Finalisation du projet de PAPI
6.1 Labellisation
Après son dépôt en Préfecture, le dossier PAPI est instruit par la DREAL qui s’assure du respect des exigences du cahier des charges.
Il est ensuite soumis à l’avis de :
- l’instance de bassin, si le montant du programme d’actions est inférieur à 20 M€ H.T,
- l’instance nationale : la commission mixte inondation (CMI), si le montant du programme d’actions est supérieur à 20 M€ H.T.
Le porteur se verra notifié de l’avis de l’instance de labellisation et des suites à donner, par courrier.
6.2 Contractualisation et mise en œuvre
Le projet de PAPI, éventuellement modifié suite aux réserves de l’instance de labellisation, fait ensuite l’objet d’une convention de mise en œuvre de son programme. Celle-ci doit être signée par le porteur de projet, les co-financeurs, le préfet pilote et le préfet coordonnateur de bassin, dans un délai maximal de trois mois suivant la labellisation du PAPI. Pour accélérer cette procédure, la signature électronique est recommandée.
Le porteur doit mettre le dossier PAPI définitif à disposition du public (site internet, exemplaire papier à consulter dans les locaux).
Le PAPI doit être mis en œuvre dans les 6 ans suivant sa labellisation et doit faire l’objet d’un bilan à mi-parcours.
Toute modification remettant en cause l’économie générale du programme initial (modification significative de l’enveloppe financière, abandon ou ajout d’actions) doit faire l’objet d’un avenant soumis à une nouvelle labellisation. Pour les autres modifications (prolongation de la convention, modification du porteur ou de maîtres d’ouvrage…), un avenant « simple » (sans labellisation) sera réalisé.
Références
Cahier des charges PAPI 3 – v2021, MTE/DGPR, janvier 2021
Guide «De l’intention à la labellisation : Constituer mon dossier PAPI », MTES, octobre 2017
Instruction du Gouvernement du 10 mai 2021 portant mise en œuvre du cahier des charges de l’appel à projets relatif aux « PAPI 3 2021 »
Documents-types pour le dispositif de labellisation PAPI 3