R1 – Prévention des risques majeurs : rôles du maire et/ou EPCI et de l’Etat

Mise à jour : septembre 2022

Me CORNELOUP, avocat du réseau SMACL Assurances
Jean-Yves DELECHENEAU, SMACL assurance

 

Sommaire :

 

Le maire et le préfet contribuent à l’identification et à l’amélioration de la connaissance sur les risques majeurs. La responsabilité de l’Etat et/ou de la collectivité peut être engagée pour absence ou insuffisance de mesures de prévention, soit dans le cadre des activités de police générale, soit en matière d’urbanisme.

1 – Le maire

1.1  Le maire et l’urbanisme

Le maire et le préfet partagent la responsabilité de la maîtrise de l’urbanisation vis-à-vis des risques naturels et technologiques.

Le maire dispose de plusieurs documents de planification qui fixent les orientations en matière d’aménagement du territoire :

• le SRADDET (schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoriales), document de planification élaboré à l’échelle régionale, créé par la loi n°2015-29 du 16 janvier 2015 dite loi Notre, qui s’impose en termes de compatibilité aux documents d’urbanisme locaux,
• à l’échelle de la région Ile-de-France, le SDRIF (schéma directeur d’Ile-de-France), document cadre élaboré par la région en association avec l’Etat dont l’objectif de maîtriser la croissance urbaine, géographique et l’utilisation de l’espace, qui s’impose en termes de compatibilité aux documents d’urbanisme locaux,
• le SCoT (schéma de cohérence territoriale) document cadre réalisé à l’échelle intercommunale, qui s’impose en termes de compatibilité aux documents d’urbanisme locaux. (appelé schéma directeur avant la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains, dite loi SRU) ;
• le PLU -plan local d’urbanisme- (qui a remplacé le POS en 2000) ou PLUi – plan local d’urbanisme intercommunal
• la carte communale.

Qu’il s’agisse des SRADDET, SCoT, du SDRIF, des PLU/PLUi ou des cartes communales, l’article L.101-2 du Code de l’urbanisme prévoit que « l’action des collectivités publiques en matière d’urbanisme vise à atteindre les objectifs suivants : […] la prévention des risques naturels prévisibles, des risques miniers, des risques technologiques, des pollutions et des nuisances de toute nature […] ».

Depuis la loi du 2 février 1995 dite « loi Barnier », la prise en compte des risques naturels dans l’urbanisme et l’aménagement des communes est unifiée grâce aux plans de prévention des risques naturels (PPRN) prévisibles; celle des risques miniers l’est par les PPRM (plans de prévention des risques miniers) selon les mêmes modalités que pour les PPRN et avec les mêmes effets. La loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels a instauré les PPRT (plans de prévention des risques technologiques), pour les communes concernées par un ou plusieurs sites industriels classés SEVESO « seuil haut » existants à cette date.

L’objet de ces plans est de cartographier les zones soumises à des risques naturels, miniers ou technologiques et d’y définir les règles d’urbanisme, de construction et de gestion qui s’appliqueront au bâti existant ou futur. Il permet également de définir les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde à prendre par les particuliers et les collectivités territoriales.

Après approbation par le Préfet , le maire est responsable de sa bonne application. Il doit donc :

• reporter dans les documents graphiques du PLU les risques naturels (articles R.151-31 2°et R.151-34 1° du Code de l’urbanisme) et annexer le PPR, valant servitude d’utilité publique, au plan local d’urbanisme (PLU) (articles L.151-43 et R.151-1 du Code de l’urbanisme), à la carte communale (article L.161-1 et R.161-8 du Code de l’urbanisme) (dès lors, le plan est opposable aux tiers) ;
• mettre en œuvre les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde imposées par le PPR dans les zones de danger et dans les zones de précaution, notamment en classant les zones concernées en zone naturelle (N) où la constructibilité est limitée (article R.151-24 du Code de l’urbanisme)
• appliquer les dispositions des PPR lors des demandes d’occupation du territoire (permis de construire, d’aménager, de démolir)

Lorsqu’un PPRN définit une zone à l’intérieur de laquelle il existe une menace grave pour les vies humaines du fait d’un risque prévisible (au regard des circonstances de temps et de lieu ainsi que l’évaluation des délais nécessaires à l’alerte et à l’évacuation complète des populations exposées) :

• dans un premier temps, l’État, les communes ou les groupements de communes peuvent engager une procédure d’acquisition à l’amiable pour les risques suivants : mouvements de terrain, affaissements de terrain dus à une cavité souterraine, avalanches, crues torrentielles ou à montée rapide ou de submersion marine. En revanche, sont expressément exclus les risques liés aux cavités souterraines d’origine naturelle ou humaine résultant de l’exploitation passée ou encore d’une mine (article L.561-3 du Code de l’environnement)
• en cas de blocage ou de situations exceptionnelles par l’ampleur des risques encourus ou leur complexité juridique, l’Etat, les communes ou les groupements de communes ainsi que les établissements publics fonciers peuvent engager une procédure d’expropriationpour les mêmes risques (article L.561-1 du Code de l’environnement). Est exclue, en plus de ceux listés pour la procédure d’acquisition amiable, l’érosion littorale (CE, 17 janvier 2018, n°398671).

Dans les zones interdite et réglementée d’un PPRT, selon le niveau de gravité du danger, elle peut demander la mise en œuvre de mesures d’expropriation et de mesures de délaissement ainsi qu’instaurer un droit de préemption.

Même en l’absence de PPRN, de PPRM ou de PPRT, la commune doit tenir compte des risques dans les documents d’urbanisme (SCoT, PLU, carte communale et autorisations d’occupation du sol).

Le maire dispose notamment de l’article R.111-2 du Code de l’urbanisme pour refuser un permis de construire dans un secteur affecté par un risque.

 

Fiche DGa3 : Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et Plans de prévention des risques miniers (PPRM)

 

Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 

Fiche DGa5 : Outils fonciers pour délocalisation de biens gravement menacés

 

1.2  Le maire et les travaux de protection contre les risques naturels

L’article L.2212-2-5° du Code général des collectivités territoriales met à la charge du maire, titulaire des pouvoirs de police municipale, une obligation générale de prévention des accidents naturels et des fléaux de toute nature. A ce titre, la commune dispose de divers outils dont celui de prescrire ou d’exécuter des travaux de protection, notamment par la procédure de déclaration d’intérêt général (DIG) ou d’urgence ; celle-ci lui permet au besoin de faire participer financièrement aux dépenses de premier établissement, d’entretien et d’exploitation des ouvrages les personnes qui ont rendu les travaux nécessaires ou qui y trouvent intérêt.

A noter que les compétences des communes, ainsi que des EPCI à fiscalité propre (cf.2 ci-après), se trouvent étendues au domaine de la gestion des milieux aquatiques et de la prévention des inondations par la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles.

Fiche DGa8 : Les ouvrages de protection collective contre les risques naturels

Par ailleurs, en cas de danger grave ou imminent (article L.2212-4 du Code général des collectivités territoriales), le maire est souvent amené à prescrire en extrême urgence des travaux variés de sécurisation. Après la phase de crise proprement dite, il va devoir coordonner, voire mener sous maitrise d’ouvrage communale, la remise en état des principaux équipements publics atteints (voiries, réseaux, etc.) et prendre toutes les dispositions nécessaires pour éviter qu’un nouvel évènement n’engendre des désordres supplémentaires du fait de l’état de certaines infrastructures ou de la fragilisation du milieu naturel.

Fiche R13 : La réalisation des travaux en urgence (en cas de risques naturels)

 

1.3  La planification des secours

Le maire est l’autorité de police municipale :

En cas d’accident provoqué par un risque naturel, le maire assure la fonction de directeur des opérations de secours (DOS) (article L.742-1 du Code de la sécurité intérieure) tant que le Préfet, dans le cadre de situations bien définies (articles L.742-2 et suivants du Code de la sécurité intérieure), ne prend cette direction.

Dans un premier temps, en vertu de ses pouvoirs de police municipale (Article L.2212-2 du CGCT), le maire doit prendre les premières mesures conservatoires pour protéger la population et les biens. Il décide donc des orientations stratégiques et valide les décisions :

• en cas de crise survenant sur sa commune ;
• tant qu’il a les moyens de faire face ;
• tant que l’événement ne dépasse pas les limites communales.

En cas d’accident technologique, le maire, sous les ordres du Préfet, doit assurer certaines missions (répercussion de l’alerte, évacuation, hébergement…) qui ont été définies dans les Plans Particuliers d’intervention (PPI).

Fiche DGv1 : L’organisation de la sécurité civile en France

 

Le maire a la responsabilité d’alerter, d’informer et d’évacuer la population (Articles L.2212-1 et suivants du Code général des collectivités territoriales et articles L.511-1 et suivants du Code de la sécurité intérieure). C’est ainsi qu’il doit établir un système d’astreinte pour permettre à sa commune de recevoir les messages d’alerte de la préfecture à tout moment. Il doit disposer d’un ou plusieurs moyens d’alerte fiables et reconnaissables par ses administrés pour chaque situation (ex. sirènes, systèmes d’appel en masse, véhicules équipées de hauts parleurs, media…). La gendarmerie et la police, sous l’autorité du maire, peuvent concourir à la diffusion de l’alerte.

Fiche R10 : Traitement au niveau local de la vigilance et de l’alerte

 

Dans le cadre de l’exercice de son pouvoir de police, le maire ou le Président de l’EPCI compétent élabore le plan communal/intercommunal de sauvegarde (PCS) qui « regroupe l’ensemble des documents de compétence communale contribuant à l’information préventive et à la protection de la population.» (article L.731-3 du Code de la sécurité intérieure)

Le PCS détermine, en fonction des risques connus, les mesures immédiates de sauvegarde et de protection des personnes, fixe l’organisation nécessaire à la diffusion de l’alerte et des consignes de sécurité, recense les moyens disponibles et définit la mise en œuvre des mesures d’accompagnement et de soutien de la population (article L.731-1 du Code de la sécurité intérieure). Il doit être compatible avec les plans d’organisation des secours arrêtés en application des dispositions ORSEC prévues par les articles R.741-1.à R.741-17 du Code de la sécurité intérieure.

Il est obligatoire pour les communes dotées d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) approuvé, un plan de prévention des risques miniers (PPRM) approuvé, ou dans celles qui sont comprises dans le champ d’application d’un plan particulier d’intervention (PPI) mais, compte tenu des responsabilités du maire en matière de gestion immédiate des situations d’urgence, il est dans l’intérêt de tous les maires d’établir un PCS.

Fiche R8 : Plan communal de sauvegarde (PCS)

 

Depuis la Loi de modernisation de sécurité civile du 13 août 2004, le maire a la possibilité de créer une réserve communale de sécurité civile composée de citoyens volontaires et bénévoles, susceptibles d’être mobilisés en appui des pouvoirs publics, en cas d’événements excédant les moyens communaux habituels ou dans des situations particulières ( Articles L.724-1 à L.724-13 du Code de la sécurité intérieure).

En cas de crise, la réserve communale pourra apporter son soutien aux populations sinistrées, en complément des actions engagées par les services municipaux et les services de secours. Elle pourra également apporter son concours à la préparation et à l’information de la population face aux risques présents sur le territoire communal comme dans le rétablissement post-accidentel des activités.

Depuis la loi Matras (loi n°2021-1520 du 25 novembre 2021 visant à consolider notre modèle de sécurité civile et valoriser le volontariat des sapeurs-pompiers et les sapeurs-pompiers professionnels) chaque conseil municipal doit désigner un correspondant incendie et secours sauf s’il compte un adjoint au maire ou un conseiller municipal chargé des questions de sécurité civile. Ce correspondant doit être l’interlocuteur privilégié du service départemental ou territorial d’incendie et de secours dans la commune sur les questions relatives à la prévention, la protection et la lutte contre les incendies. Il a pour missions l’information et la sensibilisation du conseil municipal et des habitants de la commune sur l’ensemble des questions relatives à la prévention et à l’évaluation des risques de sécurité civile, à la préparation des mesures de sauvegarde, à l’organisation des moyens de secours, à la protection des personnes, des biens et de l’environnement et aux secours et soins d’urgence aux personnes victimes d’accidents, de sinistres ou de catastrophes ainsi qu’à leur évacuation (décret n°2022-1091 du 29 juillet 2022 relatif aux modalités de création et d’exercice de la fonction de conseiller municipal correspondant incendie et secours).

Fiche R9 : Réserves communales de sécurité civile (RCSC)

 

1.4  L’information préventive

Selon l’article L.125-2 du Code de l’environnement, tout citoyen a droit à une information sur les risques majeurs naturels prévisibles et technologiques auxquels il est exposé ainsi que sur les mesures de sauvegarde qui le concernent.

Le maire a la responsabilité de transmettre à ses administrés, par tout moyen approprié les caractéristiques de ou des risques majeurs, les mesures de prévention, les modalités d’alerte et d’organisation des secours et le cas échéant, celles de sauvegarde :

• A partir des informations transmises par le préfet – via le DDRM (Dossier Départemental sur les Risques Majeurs) et le « porter à connaissance »- (article R.125-11 du Code de l’environnement), il élabore un DICRIM (document d’information communal sur les risques majeurs) qui synthétise les mesures de prévention, de protection et de sauvegarde répondant aux risques majeurs susceptibles d’affecter la commune et le cas échéant, les consignes de sécurité à mettre en œuvre en cas de réalisation du risque,
• Le maire met librement à disposition les documents sur les risques transmis par la préfecture et ceux nécessaires à l’IAL (information des acquéreurs locataires d’un bien immobilier) (article L.125-5 du Code de l’environnement)
• Le maire organise dans la commune les modalités d’affichage des risques et des consignes de sécurité et communique de façon périodique sur les risques pris en compte dans un PPRN ou dans un PPRM (article R.125-14 du Code de l’environnement)
• Dans les zones exposées au risque d’inondation, le maire doit procéder à l’inventaire des repères de crues existants sur le territoire communal (article L.563-3 du Code de l’environnement).
• Le maire doit communiquer au préfet et au président du conseil général tout élément de connaissance locale relative à l’existence d’une cavité souterraine ou d’une marnière dont l’effondrement est susceptible de porter atteinte aux personnes ou aux biens, ou d’un indice susceptible de révéler cette existence ; la commune a par ailleurs la charge d’élaborer, en tant que de besoin, une carte délimitant les sites où sont situées des cavités souterraines et des marnières susceptibles de provoquer l’effondrement du sol (article L.563-6 du Code de l’environnement) et de l’inclure dans le DICRIM (article R.125-11 du même Code).

Fiche R7 : Responsabilités du maire en matière d’information préventive

 

Par ailleurs, en ce qui concerne les terrains de camping situés dans des zone de risque naturel ou technologique prévisible définies par arrêté préfectoral, le maire fixe les prescriptions d’information, d’alerte et d’évacuation qui doivent être mises en œuvre par l’exploitant et portées à la connaissance des usagers (article L.443-2 du Code de l’urbanisme).

Fiche R5 : Sécurité des terrains de camping et de caravanage

 

On peut rattacher à ce volet la police préventive, par exemple en cas de non entretien de cours d’eau par les propriétaires riverains ou du non-respect de l’obligation de débroussailler autour des habitations dans les départements concernés par le risque d’incendies de forêt.

Fiche R3 : Mesures de contrôle et pouvoirs de police du maire

 

1.5  Le retour d’expérience (REX)

Le maire et le préfet organisent la concertation après un événement ou un exercice pour en tirer les enseignements qui s’imposent pour améliorer la prévention et la planification.

Le maire :

• collabore aux retours d’expérience organisés par le préfet ;
• réalise son propre retour d’expérience pour conserver la mémoire locale des événements survenus sur son territoire ;
• matérialise les plus hautes eaux connues dans les zones inondables par des repères de crues.

Articles R.741-5 et R.741-6 du Code de la sécurité intérieure.

Fiche DGp6 : Retour d’expérience

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2 – L’EPCI – Etablissement public de coopération intercommunale

L’intercommunalité permet aux communes de se regrouper au sein d’un établissement public de coopération intercommunale (EPCI), soit pour assurer certaines compétences (ramassage des ordures ménagères, assainissement, transports urbains…), soit pour élaborer de véritables projets de développement économique, d’aménagement ou d’urbanisme.

Le maire peut transférer au président de l’intercommunalité sa compétence en matière de délivrance d’autorisations d’occuper le sol (article L.422-3 du Code de l’urbanisme), au même titre que la commune peut transférer à l’intercommunalité sa compétence en matière de planification urbaine. Cette compétence en matière de prévention des risques via le droit de l’urbanisme ne donne pas de compétence particulière autre en matière de gestion des risques : elle est limitée au droit de l’urbanisme (Cf. article Risques Infos n° 25, p. 10).

L’EPCI constitue également souvent un bon niveau pour prendre en charge la réalisation et l’entretien des ouvrages de protection contre les risques naturels, voire pour s’associer à un organisme de gestion à couverture géographique plus large (syndicat mixte, dont par exemple établissement public territorial de bassin (EPTB) pour la prévention des inondations au niveau d’un bassin). A noter que la loi du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles attribue aux communes et aux EPCI à fiscalité propre substitués à leurs communes membres un bloc de compétence concernant la gestion des milieux aquatiques et la prévention des inondations, instaure un financement dédié à la mise en œuvre de cette compétence, renforce le rôle des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et crée des établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE).

Les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre peuvent confier à celui-ci la réalisation d’un plan intercommunal de sauvegarde (PICS), la gestion et le cas échéant, l’acquisition des moyens nécessaires à son exécution ( article L.731-4 du Code de la sécurité intérieure).

• ce plan comprend les mêmes éléments prévus que pour le plan communal, identifiés pour chaque commune. Il est arrêté par le président de l’établissement public et par chacun des maires des communes concernées. Sa mise en œuvre relève de chaque maire sur le territoire de sa commune ;
• il est transmis par le président de l’EPCI au préfet du département ;
• la mise à jour ou la révision du PICS relèvent du président de l’EPCI.

Fiche R2 : Intercommunalité et prévention des risques majeurs

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3 – L’Etat

Au niveau national, la prévention des risques repose principalement sur :

• le ministère en charge de l’Environnement pour la prévention et la protection, la réduction des risques et l’information préventive ;
• le ministère en charge de la Sécurité civile pour la préparation et la gestion des crises.

 

3.1  La prise en compte du risque dans l’aménagement

L’Etat par l’intermédiaire du préfet de département :

•  a le devoir d’informer les collectivités des risques majeurs présents sur le territoire grâce au « Porter à Connaissance » (PAC) (articles L.132-1 à L.132-4-1 du Code de l’urbanisme) en vue de leur prise en compte dans l’élaboration des documents d’urbanisme.  Le « Porter à Connaissance » est tenu à la disposition du public.  Il peut également qualifier par arrêté préfectoral un projet présentant un caractère d’utilité publique et relevant d’intérêts dépassant le cadre communal voire intercommunal projet d’intérêt général (PIG) en vue de sa prise en compte dans les documents d’urbanisme ;

Fiche DGa1 : Outils de l’urbanisme réglementaire prenant en compte les risques majeurs

 

•  « élabore et met en application des plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) tels que les inondations, les mouvements de terrain, les avalanches, les incendies de forêt, les séismes, les éruptions volcaniques, les tempêtes ou les cyclones» (article L.562-1 à 9 du Code de l’environnement) ainsi que des plans de prévention des risques miniers (PPRM). Ce document de référence est notifié au maire, après approbation à l’issue d’une procédure d’agrément qui comporte une délibération du conseil municipal et une enquête publique ;

Fiche DGa3 : Plans de prévention des risques naturels prévisibles (PPRN) et Plans de prévention des risques miniers (PPRM)

 

• élabore et met en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT). L’objectif du PPRT est d’agir sur l’urbanisation existante, maîtriser l’urbanisation future et réduire le risque à la source dès que la situation l’exige autour des installations classées Seveso AS (Autorisation avec Servitudes) existantes au 31 juillet 2003. Sa finalité est de protéger les personnes (article L.515-15 du Code de l’environnement).

Fiche DGa4 : Plan de prévention des risques technologiques (PPRT)

 

Si un bien est particulièrement exposé aux risques majeurs, il est possible au préfet de procéder à l’expropriation du bien outre, pour les seuls risques naturels, à son acquisition amiable.

Fiche DGa5 : Outils fonciers pour délocalisation de biens gravement menacés

 

3.2  L’organisation des secours

La Direction générale de la sécurité civile et de la gestion des crises, au sein du ministère de l’Intérieur, définit le cadre de la planification des secours. Cette planification a été remodelée dans la nouvelle version du plan ORSEC (Organisation de la Réponse de SEcurité Civile), en 2004 aujourd’hui régi par les articles R.741-1 à R.741-17 du Code de la sécurité intérieure. C’est le préfet départemental qui coordonne les actions selon le dispositif ORSEC.

Fiche DGv1 : Organisation de la sécurité civile

 
Le préfet est directeur des opérations de secours (DOS)  dans les situations suivantes :

• si le maire ne maîtrise plus la crise ;
• si le maire fait appel au préfet ;
• si le maire s’est abstenu de prendre les mesures nécessaires et après mise en demeure ;
• lorsque le problème concerne plusieurs communes ;
• lorsque l’événement entraîne le déclenchement d’un plan départemental de secours –ORSEC- (article L.2215-1 du CGCT).

 

3.3  L’information préventive

Le préfet informe les maires concernés des risques affectant le territoire de leur commune. Il établit notamment un dossier sur les risques majeurs naturels et technologiques du département (DDRM – Dossier départemental des risques majeurs) – article R.125-11 du Code de l’environnement – qui sera transmis  aux maires et aux présidents des EPCI compétents.

Il définit également la liste des communes soumises à l’obligation d’information des acquéreurs et des locataires de biens immobiliers (IAL) –article L.125-5 du Code de l’environnement-.

Fiche DGi1 : Information préventive des populations

 

Fiche DGi4 : Information des acquéreurs et des locataires d’un bien immobilier

 

3.4  Le retour d’expérience (REX)

Le maire et le préfet organisent la concertation après un événement ou un exercice pour en tirer les enseignements qui s’imposent pour améliorer la prévention et la planification. (voir § 1.5).

Fiche DGp6 : Retour d’expérience

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MTES/DGPR, Rapport 2015-2017 du délégué aux risques majeurs, ed. 2017, 38 p. Téléchargeable ici en PDF