Mise à jour : août 2022
Christophe MISBERT – Adjoint Responsable Pôle Métier Dommages Aux Biens, Direction Indemnisation – SMACL assurance
Me CORNELOUP, avocat du réseau SMACL Assurances
Sommaire :
La phase d’urgence s’étend sur une période plus ou moins longue après la période de crise proprement dite.
Elle consiste essentiellement pour les collectivités territoriales, maîtres d’ouvrage, à achever ou à entreprendre la remise en état des principaux équipements publics atteints et à prendre toutes les dispositions nécessaires pour éviter qu’un nouvel évènement n’engendre des désordres supplémentaires du fait de l’état de certaines infrastructures ou de la fragilisation du milieu naturel.
Diverses dispositions règlementaires sont prévues pour faciliter la gestion de cette phase transitoire qui précède celle du retour à une vie (quasi) normale avec le souci de concilier au mieux nécessité d’interventions rapides et respect des divers intérêts en présence : l’exigence de sécurité publique n’est plus alors l’objectif unique à prendre en compte comme durant la période de crise.
La réalisation des travaux correspondants se trouve en outre conditionnée par la recherche et la mobilisation des financements nécessaires, notamment pour les infrastructures publiques non assurables des collectivités et de leurs groupements.
1 – Financements spécifiques
Pour des catastrophes d’une certaine ampleur géographique, une cellule de coordination et de suivi (pouvant être transformée en guichet unique) est généralement mise en place sous l’égide du préfet et du président du Conseil général. Elle travaille alors en étroite concertation avec la mission spécifique du Conseil général de l’environnement et du développement durable (CGEDD) ou avec la Mission interministérielle d’expertise au cas où une telle assistance aurait été mise en place par l’Etat pour notamment évaluer les dégâts et proposer une répartition des aides exceptionnelles.
Sur la base d’une première évaluation des coûts établie avec le concours de différents services (Etat, Conseil général, collectivités locales, associations syndicales, Office national des forêts/Restauration des terrains en montagne (ONF/RTM), etc.) et, le cas échéant, après un premier arbitrage entre financeurs potentiels sur la répartition des financements compte tenu notamment des enveloppes nécessaires, des critères spécifiques d’attribution des aides par les uns et les autres (distinction généralement entre travaux de remise en état proprement dit et travaux d’amélioration, voire travaux neufs, entre travaux à l’entreprise et travaux en régie, entre travaux déjà réalisés ou travaux prévus, etc.), des possibilités ou non de cumul des aides entre elles ou avec les aides classiques, des délais de mise à disposition et d’utilisation des crédits, les collectivités maitres d’ouvrage peuvent bâtir, avec l’appui de leurs services techniques ou/et de leurs maîtres d’œuvre, les dossiers de demande de financement correspondant puis, après approbation, les faire parvenir aux organismes subventionneurs.
A noter qu’outre les éventuelles aides pouvant être attribuées au titre des secours d’extrême urgence lors ou immédiatement après la crise par l’Etat (programme 128) ou/et par les collectivités territoriales et les différentes subventions exceptionnelles dont les principales sont évoquées ci-après, est souvent effectué en sus un redéploiement, pour les opérations pouvant en relever, des financements spécifiques programmés par les uns ou les autres au niveau régional ou au niveau départemental, le cas échéant sur plusieurs années.
- Etat : C’est le préfet qui est chargé d’instruire les dossiers puis, après décision prise au niveau central, d’attribuer et de gérer les subventions sur la base de l’enveloppe mise à sa disposition :
La dotation de solidarité en faveur de l’équipement des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques (article L. 1613-6 du CGCT).
La dotation de solidarité en faveur de l’équipement des collectivités et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques a été créée en 2016 par la fusion du fonds de solidarité en faveur des collectivités et de leurs groupements touchés par des catastrophes naturelles et de la subvention d’équipement aux collectivités locales pour la réparation des dégâts causés par des calamités publiques. Cette dotation vise à concourir au financement des travaux de réparation des équipements à la suite d’intempéries subies par les collectivités.
Cette procédure a pu être mise en œuvre à la suite des intempéries en Aveyron les 29 et 30 mai 2018, et à la tempête Alex ayant touché les Alpes Maritimes en octobre 2020.
Les conditions d’éligibilité :
- A la suite à l’évènement climatique ou géologique ayant touché les biens des collectivités territoriales, ces dernières disposent d’un délai de deux mois pour transmettre aux services de l’Etat une première évaluation des dommages. Passé ce délai, la demande est irrecevable.
- La somme des dommages causés aux biens listés ci-dessous par l’événement doit être supérieure à 150 000 € hors taxes.
- Les bénéficiaires de la dotation :
- 1° Les communes ;
- 2° Les établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre;
- 3° Les syndicats mixtes constitués exclusivement de communes et d’établissements publics de coopération intercommunale, ceux composés uniquement d’établissements publics de coopération intercommunale ou ceux associant exclusivement des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des départements et des régions ;
- 4° Les départements ;
- 5° La métropole de Lyon ;
- 6° Les régions et la collectivité territoriale de Corse.
- Les collectivités territoriales d’outre-mer et leurs groupements ne peuvent pas bénéficier de cette dotation.
- Les biens concernés (article R.1613-4 CGCT) :
- 1° Les infrastructures routières et les ouvrages d’art ;
- 2° Les biens annexes à la voirie nécessaires à la sécurisation de la circulation ;
- 3° Les digues ;
- 4° Les réseaux de distribution et d’assainissement de l’eau ;
- 5° Les stations d’épuration et de relevage des eaux ;
- 6° Les pistes de défense des forêts contre l’incendie ;
- 7° Les parcs, jardins et espaces boisés appartenant au domaine public des collectivités territoriales ou de leur groupement.
Les travaux sur des biens assurables (bâtiments) ou ne faisant pas partie du patrimoine des collectivités ne sont donc pas éligibles.
NB : Dans l’hypothèse où un bien éligible est assuré, la collectivité ou le groupement portera dès que possible à la connaissance du représentant de l’Etat le montant de l’indemnité d’assurance. Le représentant de l’Etat calcule le montant de la subvention qui aurait été versée à la collectivité ou au groupement si le montant de l’indemnité avait été connu lors du dépôt de la demande de subvention. La différence entre la subvention effectivement versée et la subvention ainsi recalculée fait l’objet d’un reversement (article R1613-6 GCCT).
Une procédure modulée en fonction du montant des dégâts éligibles :
Pour apprécier ce seuil, lorsque plusieurs collectivités territoriales ou groupements sont touchés, les dégâts doivent avoir été causés par un même événement.
L’assiette de la subvention tient compte de l’état et du niveau d’entretien du bien à la date de l’événement, correspondant à une reconstruction à l’identique, à l’exclusion de toute dépense d’extension ou d’amélioration sauf si leur coût est inférieur à une reconstruction à l’identique (article R.1613-5 du CGCT).
Suite à l’envoi de la première estimation des dommages par les collectivités, le Préfet procède à un premier contrôle, il peut solliciter, dans un délai de 75 jours suivant l’événement, l’appui du d’une mission du CGEDD (commissariat général à l’écologie et au développement durable) qui procédera au contrôle de second niveau (article R.1613-8 du CGCT).
La mission remet au Préfet dans un délai de 45 jours à compter de la saisine du CGEDD :
- son évaluation du montant des dégâts,
- la liste complète des collectivités ou groupements dont il est proposé de retenir la demande,
- une proposition sur le montant total de subventions susceptible de leur être accordées dans un même département (article R.1613-8 du CGCT).
Lorsque le montant des dégâts subis par une collectivité territoriale est inférieur à 1% de son budget total (défini par l’article R.1613-9 comme la somme des dépenses réelles de fonctionnement et des dépenses réelles d’investissement telles que constatées dans les derniers comptes administratifs disponibles), ce montant est exclu de l’assiette éligible, sauf circonstances locales, importance des dégâts et propositions des missions.
En application de l’article R.1613-9, lorsque le montant total des subventions susceptibles d’être accordées a été déterminé, la répartition des subventions entre collectivités et groupement d’un même département est établie sur la base de taux maximum de subvention applicable comme il suit :
1° un taux de 80% lorsque le montant des dégâts subis est supérieur à 50% de leur budget total,
2° un taux de 40% lorsque le montant des dégâts subis est compris entre 10% et 50% de leur budget total,
3° un taux de 30% lorsque le montant des dégâts subis est inférieur à 10% de leur budget total.
A titre exceptionnel, le montant des aides peut être porté à 100% (article R.1613-10).
Une avance (jusqu’à 20% voire jusqu’à 30% pour les travaux urgents nécessaires à la mobilité ou à la sécurité des personnes) peut être versée lors du commencement d’exécution de l’opération
· En cas de dégâts inférieurs à 6 M€ (article R. 1613-12 à R. 1613-14 CGCT) :
Le recours au CGEDD est obligatoire lorsque le montant estimé des dégâts est supérieur à 1 M€ HT ou si l’événement à l’origine des dégâts a touché plusieurs départements.
Le montant maximal éligible est égal au produit du montant total des dégâts éligibles par un taux fixé par arrêté (actuellement, 40% en application de l’arrêté du 7 février 2022 relatif à l’indemnisation des collectivités territoriales et de leurs groupements touchés par des événements climatiques ou géologiques).
Après accord du ministre de l’Intérieur sur ce montant, il délègue les crédits aux collectivités éligibles.
· En cas de dégâts supérieurs à 6 M€ (article R. 1613-15 à R. 1613-18 CGCT) :
Dans cette situation, le ministre des collectivités territoriales peut faire appel à une mission d’inspection, généralement interministérielle (Inspection Générale de l’Administration – CGEDD).
La mission remet au Ministre chargé des collectivités territoriales et au Ministre chargé du budget dans un délai fixé par le Ministre chargé des collectivités territoriales :
- son évaluation du montant des dégâts,
- la liste complète des collectivités ou groupements dont il est proposé de retenir la demande,
- une proposition sur le montant total de subventions susceptible de leur être accordées dans un même département (article R.1613-8 du CGCT).
Sur la base de l’évaluation proposée par la mission et des autres pièces transmises, le taux de subvention des dégâts éligibles et le montant total de la subvention susceptible d’être accordée aux collectivités et groupements d’un même département sont fixés par arbitrage interministériel dans une fourchette située entre 30% et 60% du montant total des dégâts éligibles à l’indemnisation.
Ensuite, le le préfet délègue les crédits aux collectivités éligibles, dans les mêmes conditions que pour la procédure applicable lorsque les dégâts sont inférieurs à 6 M€ (article L.1613-6 CGCT).
Par ailleurs, en cas d’intempéries exceptionnelles reconnues par décret, les collectivités bénéficiaires du Fonds de compensation pour la TVA (FCTVA) peuvent obtenir le remboursement dans l’année de la TVA pour les dépenses d’investissement visant à réparer les dommages directement causés dans les communes ayant fait l’objet d’un constat « Catnat » (article L.1615-6 III du Code général des collectivités territoriales) ;
Il peut être aussi signalé d’une façon plus générale que, par rapport au décret du 25 juin 2018 relatif aux subventions de l’Etat pour des projets d’investissement, diverses dispositions dérogatoires existent, notamment en matière de taux maximum de subvention (cumul des aides publiques) et d’avance versée lors du démarrage des travaux.
- Europe, via le Fonds de solidarité de l’Union européenne (FSUE) en cas de catastrophe d’ampleur exceptionnelle.
- Départements et Régions, selon des modalités propres à chacune de ces collectivités (par exemple : fonds spécifique permanent ; vote d’une enveloppe exceptionnelle).
- Agences de l’eau, le cas échéant.
2 – Procédures règlementaires spécifiques
Seul un aperçu relativement succinct des principales dispositions existantes figure ci-après, d’autant que durant cette phase de post-crise relativement délicate à gérer, une certaine latitude d’appréciation est souvent possible en fonction des enjeux en cause : aussi, est-il vivement recommandé aux collectivités maîtres d’ouvrage de se rapprocher préalablement des services de leur préfecture, voire des financeurs potentiels, afin d’éviter toute prise de décision ou début de réalisation pouvant entrainer ultérieurement des difficultés, notamment au titre du contrôle de légalité, du respect du droit des tiers, de la suspicion de favoritisme, de l’octroi des subventions, etc.
2.1 Procédures et délais spécifiques pour passation de marchés publics
Les procédures et délais normaux inhérents à la mise en œuvre du Code de la commande publique) peuvent s’avérer inadaptés à la nécessité d’interventions rapides sur le terrain.
Aussi, ce dernier offre-t-il la possibilité de passer des marchés négociés sans publicité préalable et sans mise en concurrence uniquement pour faire face à une urgence impérieuse résultant de circonstances imprévisibles et extérieures pour le pouvoir adjudicateur et dont les conditions de passation ne sont pas compatibles avec les délais exigés par les procédures formalisées avec publicité et mise en concurrence préalable, et notamment les marchés conclus pour faire face à des situations d’urgence impérieuse liées à une catastrophe technologique ou naturelle (article R.2122-1 du Code de la commande publique).
La passation doit toutefois faire l’objet d’un échange de lettres.
Si la notion d’urgence impérieuse correspond parfaitement à la phase de gestion de crise, elle devient vite ensuite, sauf cas particulier, beaucoup plus discutable.
Il conviendra de se limiter aux articles R.2122-2 à R.2122-9-1 du Code de la commande publique.
2.2 Autorisation pour démarrage anticipé des travaux
Les dispositions de caractère général prévoyant que le commencement des travaux ne peut être effectué avant que le dossier de demande de subvention ne soit déclaré ou réputé complet, voire avant l’octroi de la subvention, s’appliquent également en cas de catastrophe.
Aussi, convient-il avant toute intervention que la collectivité, maître d’ouvrage, adresse une demande spécifique, au besoin de dérogation, aux financeurs potentiels qui l’instruisent selon leurs règles propres et d’attendre les autorisations correspondantes (qui ne valent pas pour autant promesses de subvention).
2.3 Déclaration d’urgence en cas de travaux collectifs de prévention
Pour prévenir un danger grave et immédiat (article L.214-3 du Code de l’environnement) ou pour faire face à des situations de péril imminent (articles L.151-36 et suivants du Code rural et de la pêche maritime), les maîtres d’ouvrage visés par ces dispositions peuvent justifier un financement sur fonds publics de travaux réalisés à la place des propriétaires sur des terrains privés, pouvant concerner :
- du point de vue agricole ou forestier (nonobstant les effets possibles en termes de prévention générale des risques), la lutte contre l’érosion et les avalanches, le reboisement et l’aménagement de versants, la défense contre les incendies et la réalisation de desserte forestière pastorale ou permettant les accès aux équipements répondant à ces objectifs de protection ; les travaux de débroussaillement des terrains mentionnés à l’article L.126-2 du même Code, l’entretien des canaux et fossés, l’irrigation, l’épandage, le colmatage et le limonage ainsi que les travaux de débardage par câble et les travaux nécessaires à la constitution d’aires intermédiaires de stockage de bois (article L.151-36 du Code rural et de la pêche maritime) ;
- dans le cadre du schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE) s’il existe, l’aménagement d’un bassin ou d’une fraction de bassin hydrographique, l’entretien et l’aménagement d’un cours d’eau canal, lac ou plan d’eau, y compris les accès ; l’approvisionnement en eau ; la maîtrise des eaux pluviales et de ruissellement ou la lutte contre l’érosion des sols ; la défense contre les inondations et contre la mer ; la lutte contre la pollution ; la protection et la conservation des eaux superficielles et souterraines ; la protection et la restauration des sites, des écosystèmes aquatiques et des zones humides ainsi que des formations boisées riveraines ; les aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile ; l’exploitation, l’entretien et l’aménagement d’ouvrages hydrauliques existants ; la mise en place et l’exploitation de dispositifs de surveillance de la ressource en eau et des milieux aquatiques ; l’animation et la concertation dans les domaines de la prévention du risque d’inondation ainsi que de la gestion et de la protection de la ressource en eau et des milieux aquatiques dans un sous-bassin ou un groupement de sous-bassins, ou dans un système aquifère, correspondant à une unité hydrographique (article L.211-7 du Code de l’environnement).
Les travaux visés par la déclaration d’urgence peuvent aussi bien consister en des travaux de remise en état proprement dit que des travaux d’amélioration, voire des travaux neufs, si ceux-ci ont pour but d’éviter des désordres supplémentaires du fait de l’état de certaines infrastructures ou de remédier à la fragilisation du milieu naturel.
Elle n’est toutefois possible que si les travaux de protection prévus n’entraînent aucune expropriation et que si le maître d’ouvrage ne prévoit pas de demander de participation financière aux personnes intéressées (article L.151-37 du Code rural et de la pêche maritime).
Il convient d’insister sur le fait que la procédure d’urgence ne permet pas de prendre possession d’office des terrains d’assiette d’un ouvrage. En cas d’emprise nécessaire sur terrain privé, seul l’accord amiable permet de réaliser rapidement les travaux : il n’existe pas, en l’état du droit actuel, de procédure permettant de pallier l’absence d’accords amiables. En cas de relations conflictuelles, les tribunaux ne manquent pas de rappeler que la propriété figure au nombre des droits de l’homme consacrés par les articles 2 et 17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789 (article 17 : « La propriété étant un droit inviolable et sacré, nul ne peut en être privé, si ce n’est lorsque la nécessité publique, légalement constatée, l’exige évidemment, et sous la condition d’une juste et préalable indemnité »).
Fiche DGa6 : Outils de maitrise foncière pour travaux et ouvrages de protection contre les risques naturels
Fiche DGa8 : Les ouvrages de protection collective contre les risques naturels
Sont également dispensées d’enquête publique, sous les mêmes réserves (pas d’expropriation et pas de participation financière des personnes intéressées ; application de l’article 3 de la loi du 29 décembre 1892), les déclarations d’intérêt général ou d’urgence concernant les travaux portant sur un cours d’eau couvert par un schéma d’aménagement et de gestion des eaux (SAGE), directement liés à une inondation déclarée « Catnat », réalisés dans les trois ans qui suivent celle-ci et visant à rétablir le cours d’eau dans ses caractéristiques naturelles ainsi que celles concernant les travaux d’entretien et de restauration des milieux aquatiques (article L.151-37 du Code rural et de la pêche maritime).
2.4 Procédure d’urgence en cas d’interventions relevant de la « nomenclature eau »
A l’objectif sécuritaire durant la crise, les collectivités maîtres d’ouvrage se doivent d’intégrer progressivement la prise en compte des milieux naturels, dans leur diversité et avec les équilibres biologiques auxquels ils participent, en tant que patrimoine commun de la nation (article L.110-1 du Code de l’environnement).
Durant cette phase transitoire dite d’urgence, la prise en compte des incidences d’un dossier qui nécessiterait en situation normale la présentation et l’instruction d’une demande d’autorisation ou d’une déclaration au titre de la « nomenclature eau » par la préfecture (direction départementale des territoires (et de la mer) (DDT(M))) se fait encore a posteriori, sans recourir à ces procédures relativement « lourdes » (articles L.214-1 /6 et R.214-1 du Code de l’environnement).
La réglementation prévoit en effet que les travaux destinés à prévenir un danger grave et présentant un caractère d’urgence peuvent être entrepris sans présentation des demandes d’autorisation ou des déclarations, à condition que le préfet en soit immédiatement informé. Celui-ci détermine, en tant que de besoin, les moyens de surveillance et d’intervention en cas d’incident ou d’accident dont doit disposer le maître d’ouvrage ainsi que les mesures conservatoires nécessaires à la préservation des intérêts contribuant à une gestion équilibrée et durable de la ressource en eau ; un compte rendu lui est adressé à l’issue des travaux (article R.214-44 du Code de l’environnement).
Aussi, l’association des services de la préfecture (DDT(M) en particulier) dès la conception des projets apparait très souhaitable afin de s’assurer de la bonne adéquation de la procédure envisagée avec la situation effective de terrain et de permettre la meilleure prise en compte possible des intérêts généraux dans l’intervention d’urgence envisagée.
3 – Maitrise d’ouvrage (pour mémoire)
Il peut être utile d’attirer l’attention sur une des principales difficultés encore fréquemment rencontrées notamment en zone de montagne ( comme le fait ressortir un certain nombre de retours d’expérience) pour faciliter le retour à une vie normale après une catastrophe d’une certaine ampleur géographique : l’absence de maitre d’ouvrage constitué (par exemple au niveau d’un bassin de risque en matière torrentielle) permettant de présenter des dossiers techniques cohérents, de solliciter des financements puis de réaliser les aménagements prévus et enfin d’en assurer le suivi et l’entretien réguliers.
En matière de gestion des milieux aquatiques et de prévention des inondations (GEMAPI), les lois de décentralisation n° 2014-58 du 27 janvier 2014 et n° 2015-991 du 7 août 2015 ont confié ces compétences depuis le 1er janvier 2018 aux communes ainsi qu’aux intercommunalités et EPCI à fiscalité propres, les établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et les établissements publics d’aménagement et de gestion de l’eau (EPAGE) lorsque le bloc communal ne peut les assumer à l’échelle de son territoire. La GEMAPI est financée soit par la taxe GEMAPI soit par une redevance.